市直机关职务违纪预防工作调查报告

中央确定“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针，这是党的十六大以来，在反腐倡廉理论上和认识上的创新。着重体现在将防治腐败寓于改革和经济建设重要政策和措施之中，加大从源头上预防和治理腐败的力度，在解决“不想腐败、不敢腐败”问题的同时，努力解决“不能腐败”的问题，积极探索铲除滋生腐败现象的土壤，更加注重事前预防。中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，大部分篇幅阐述的就是关于预防工作，其中教育、制度、监督都应属于预防的范畴。可见，加强对预防工作的探索研究，是当前和今后反腐败工作的重点课题。本文试图结合市直机关的实际，就职务违纪预防工作淡一些粗线的看法。

一、市直机关开展预防职务违纪工作的现状

市直机关专门就职务违纪预防工作起步于2003年，2004年起在市直机关施行，经过两年多的实践探索和总结，已经初步形成有组织领导、有工作机制、有工作网络的格局。我们主要作了如下几个方面的尝试：

1、工作思路得以形成。2003年，我们结合贯彻省委《省反腐倡廉防范体系实施意见（试行）》和市委市政府《关于建立反腐倡廉联合预防体系的意见》，就市直机关怎样结实际，创出特色进行调研，提出了专门开展职务违纪预防工作的构想。鉴于市检察院开展职务犯罪预防工作已经多年，给了我们诸多启示。经过反复论证和比较，我们认为，在市直机关开展预防职务违纪工作，不但是必要的，而且是可行的。相比较而言，在机关党组织中开展预防工作，有三大优势：一是从预防的面上看，检察院实行联合预防的形式，呈点状分布，而机关党组织是按照党的隶属关系建立起来的，具有严密的组织体系，呈网络分布。二是从相互关系上看，检察院实行联合预防形式，签订联合预防协议，时间到期应当解除或续签，而机关党组织具有领导与被领导的关系，易于推行。三是从工作机制上看，党风建设作为党的建设一个重要组成部分，必须与思想建设、组织建设一起研究、一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。但检察院不具备这个职能。当然，我们也有薄弱环节，即没有专门的预防工作机构和工作人员，工作起步晚等。但三大优势足以使我们下决心把这项工作开展起来。为此，我们在充分征求各方面意见的基础上，按照试点先行，由浅入深，稳步推进，突出重点，讲究实效的原则，于2004年2月下发了《关于在市直机关开展预防职务违纪工作的实施意见（试行）》。

2、预防形式得到确立。开展预防工作，就应当有相应的预防形式。结合市直机关的实际，目前我们暂行推行四种预防基本形式：一是重点工作专项预防。选定重点工作部门、重点工作岗位、重点工程项目及重大事项，实施同步跟踪预防，以避免和减少重点工作中各个环节职务违纪的发生，保证重点工作顺利进行。二是行业系统预防。要求在重点行业特别是龚断性行业、管理职能较强的行业、审批权力相对集中的行业中，进行教育在先、预防在先的系统预防工作，以防止和减少行业职务违纪的发生，推进党风廉政建设，使行业预防工作规范化、制度化。三是个案预防。即在查办职务违纪过程中，案发单位发现思想政治、管理体制、规章制度、监督机制上存在的漏洞和问题时，通过查找违纪原因，总结经验教训，加强堵漏建制，采取预防措施，排除诱发违法违纪的各种因素，以减少和防止同类案件的重复发生。四是普遍预防。要求各单位普遍建立预警机制，采取民意调查、行风评议、举报、建立科级干部廉政档案、加强对党员干部的日常监管等多种形式，形成预防工作网络，完善预防工作机制，以逐步培育具有信息渠道广、情况掌握准、发现问题早、采取措施快的预防反应能力。

3、组织领导已经到位。首先，建立了市直机关预防职务违纪工作领导小级及其办公室，把开展职务违纪预防工作列为党风廉政建设的一项专门工作，摆在重要位置，明确工作责任和工作制度。市直机关凡设有纪检组、监察室的单位，也都相应建立了预防职务违纪工作领导小组。二是明确了职能部门。各纪检监察组织负责预防的日常工作；不设纪检察组织的单位，由机关党组织的纪检委员或监察员兼任职络员负责日常工作；已经与检察机关开展职务犯罪联手预防的单位，不再重复建立工作机构，将职务犯罪、职务违纪预防工作合二为一，实行两项工作一起抓。三是工作有落实。每年对职务违纪预防工作进行研究部署、工作交流、检查监督和经验总结，初步形成了正常运转的工作机制。

4、工作成效初步显现。职务违纪预防工作施行以来，我们注重试点先行，以点带面，典型引路，稳步推进。目前，预防工作已在市直机关内设纪检组、监察室的单位中推行（至2006年8月份共24个单位）。其中工作成效比较突出的有市民政局、市府办、市烟草专卖局、市安监局、检验检疫局等单位。市民政局开展重点工作专项预防，采取了一系列预防措施：①对基建工程项目实行全程跟踪监督，签订“双合同”，抽取一定比例的工程款作为廉政抵押金。②取消下属单位财务分散管理模式，实行统一管理制度。③对大宗物资采购招标工作实行全程跟踪监督。④推行下属单位主要负责人离任审计制度。市烟草专卖局着眼于行业系统预防和重点工作专项预防的综合运用，形成了《关于易发问题的预防措施与处理办法》的规定，针对八个重点部位环节的91种易发问题，制订了65条预防措施。在约束机制建设方面，就责任约束机制、权力约束机制、预算约束机制、决策约束机制、经济约束机制、市场约束机制、行政干预机制、法律约束机制和社会约束机制等9个方面内容，查找出存在问题34个，采取了23条预防措施。市安监局就重点环节和重要部位权力运用的制约监督，排列出权力运行关键控制点图表，对16个权力点、49个易发生问题进行监督。对行政执法管理实行查案、审案、定案“三分离”制度，对大额罚没、责令停产停业、吊销证照的行政处罚由案审委集体讨论决定。市府办开展普遍预防工作，以建立健全各项制度为基础，以构建廉情预警机制为主要手段，将廉情信息员分布到各个党支部，形成网络，掌握每个机关党员党风廉政方面的动态，定期分析，尽早发现苗头性、倾向性问题并采取措施。

总的来看，市直机关预防职务违纪工作施行以来，各单位紧紧围绕改革开放和经济建设实际，把开展预防工作与构建落实惩防体系紧密结合起来，积极采取有效的预防措施，增强了教育，规范了制度，探索出一些行之有效的监督防范手段，使权力运行得到制约，并逐步向深层次问题浸透。

二、预防职务违纪工作的难点及原因

虽说市直机关在预防职务违纪方面作了一些探索，也取得一些成效，但这仅仅是初步的。从深层次看，存在问题和工作难点还不少。主要是：

1、制度规范上还有缺陷。判定一种行为是否属于职务违纪，它的标准只有一个，即要看这种行为是否违反了国家法律、党内法规和行政规章及有关制度。作为制度是对法规、规章的补充和具体化，不仅要有合法性，而且要有合理性和可行性。但现行制度上的先天不足除了不够配套、相互冲撞的问题外，还有两点是十分突出的：一是滞后性。有的制度已经不利于促进党风廉政建设，不利于对职务违纪的预防却仍然在执行。比较明显的就有审批制度、财务制度等，其中行政收费制度、财务报销制度和公务接待制度等具体制度中就有诸多问题。如接待制度，接待费按本单位人均工资的2%核拨，实际上这个标准各单位是普遍不够的。有预算外资金的单位则到预算外资金中想办法，没有预算外资金的单位则千方百计搞变通，搞变通就容易出问题。有的分管接待的单位领导感叹说：这不是逼着人犯错误吗？如办理证照过程中名曰收取工本费，可群众反映说：“一张白纸能值100元吗？”二是随意性。主要表现在各系统对资金、项目下拨和审批的不规范，下级部门到上级部门要资金要项目，已经是八仙过海各显神通。所谓吃香的部门，其实就吃香在有资金有项目。在对资金和项目流向的把握上，制度上的作用显得十分无力，因为没有按照经济发展规划和对各地区需要扶持的实际进行统筹核拨，而是很大程度上取决于上下级的关系密切与否，这就很容易产生职务违纪。这种现象如不改变，产生腐败的源头就始终存在。

2、权力制约上不够到位，产生职务违纪与手握各种权力紧密联系在一起，没有职务上的权力当然就没有职务违纪。从市直机关看，对权力制约上的不到位，主要反映在经济运行过程中行政审批权和行政执法权上。首先，从审批权看，还有不少审批事项可以进入审批中心的而没有进入审批中心。明眼人一看就知道不进窗口的审批项目自己留着是为了得到“好处”。据了解，吃拿卡要以及税费以外的变相摊派仍然程度不同的存在。第二，把减少办事环节、提高办事效率与加强对权力的制约对立起来。表现在规定的限时办结期限，已经为审批部门留足了时间，如果某项审批加上一个监督环节，审批部门则要求延长办结期限，这无疑影响了效率。实际上并非在提高效率和加强对权力的制约之间不能两全，关键问题是愿意不愿意对权力进行制约和监督。第三，对行政执法中自由裁量权的限制和监督，是预防工作中的难点。按照行政法规作出的行政处罚，只要这种处罚不超越规定范围便是合法的，但在合理性上的把握上能够反映出是否公平的问题。执法者对在自由裁量权限内所作的决定之所以存在不公平，其原因要么是利益驱动，加大处罚可以增加部门利益，甚至是为了完成任务指标；要么是感情用事，显示个人权威；要么是执法水平问题，对行政法规理解不够全面。

3、重点防范上不够突出。如果就职务违纪的主体来看，应是国家工作人员和其他社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规或者组织章程等从事公务的人员。如果就客体来说，要看是否在履行职责过程中，利用职务上的便利条件实施违背职责要求的行为。可以说职务违纪的范围非常广泛。但我们实行预防不可能遍地开花、辅地毯地全面展开，而是应当把主要力量放在重点部位上。就行业系统方面来看，应该把有人财物管理权的行业、有审批权执法权的行业、龚断性行业作为重点。就各单位内部来看，应当把重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用作为重点内容，把决策和执行作为重点环节，把人财物管理和审批执法的部门作为重点部位。从市直机关各单位实际情况来看，重点预防工作的不平衡性还比较突出，表现在制度措施不够系统套配，重点预防的形式和内容都还不够到位。特别是制度上针对性不够强，有哪些易发问题不够清晰，缺乏应采取的预防手段。

4、预警机制上不够灵敏。当从事公务的人员实施违背职责要求的行为时，事先征兆捕捉不到，事中不能立即觉察，事后又不能及时发现，这是预防工作难以突破的最大难题。我们可以看到，凡查处的案件大都发生在3——5年，7——8年，甚至10多年之前，对违纪案件发生后立即得到查处的比例非常少。甚至从有的案件查办中发现，个别违纪违法者在同一个时间段内干着违法乱纪的勾当，而表面上表现积极被评为先进工作者甚至得到提拔重用。这就说明，职务违纪具有很大的隐蔽性和欺骗性，因为职务本身具有可利用性，从中我们可得到启示，对职务违纪行为做到早发现，才能从根本上提高预防工作的能力。

三、对深化预防职务违纪工作的思考

导致职务违纪的原因是多方面的，做好预防工作更是一项复杂的系统工程。从根本上说，就是要按照中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，在全党全社会构建起完整有效的惩防体系，才能实现党风的逐步好转，职务违纪也才能得到逐步治理。当然，职务违纪作为专门预防的课题，还必须进一步深化，使之更加与惩防体系相适应，从而发挥更好的预防作用。从市直机关看，应当紧紧结合改革、发展、稳定的实际，从如下四个方面下功夫。

1、深化改革，在制度建设上下功夫。在深化改革中加强制度建设，把制度建设寓于各项改革之中，努力实现三个“突破”。首先，制度建设要相衔接相配套，在原则化向具体化推进上有突破。就市直属各单位的制度建设来看，就是要与市委市政府出台的各项制度相衔接相配套，并加以具体化使之可操作。如省委党内监督十项制度和市委三项配套制度，市直各单位应遵照执行，同时就已经确定的原则性问题进行细化。市烟草专卖局已经进行尝试，出台了《两重一大实施办法》，详细规定了重大工程项目、重要人事任免、大额资金使用的分类、内容、数量、程序，对决策的议程和表决方式进行界定。其次，制度建设应当紧密结合深化改革的实际，从重点上进行突破。有人财物管理权和行政审批行政执法权的就是重点。如有资金项目审批权的单位，就应该把资金项目的审批作为重点，仅仅规定几个“不准”作为制度是不够的，而是要对资金、项目的审批各环节进行改革。经过改革以后，新制度才能水到渠成。就制度抓制度，是不会取得制度建设新成果的。从这个意义上说，改革才能出制度。不然，一切不适应新形势的制度仍然无法推倒。市烟草专卖局对党组的决策进行改革，设立投资、预算和薪酬三个委员会，对党组决策提供咨询、建议、审核、监控，以提高决策的可靠性、科学性和准确性，可供各单位借鉴。再次，制度建设要注重把党风廉政建设的要求融入其中，从难点上进行突破。从技术难点来看，就是要把权力行使和对自身的制约两者统一到制度中去。但是，透过技术难点我们可以发现更深层次的难点。难就难在有关部门的政策措施和制度，不能体现人民群众的利益，而是体现部门利益，不能体现效率，而是设置重重繁琐的手续。因此，本人认为突破这个难点主要是思想障碍而不是技术障碍。扫清思想障碍必先扫除部门利益，随着新一轮工资制度改革的推进，破除部门利益的大气候有望形成，从而也将促进铲除部门利益合法化问题，从制度上体现源头预防的要求。

2、制约权力，在防范手段上下功夫。只要有行使权力的行为存在，就可能有职务违纪的行为存在。预防职务违纪，主要就是预防公务人员在权力行使过程中的偏差行为。加强对权力的制约，就是要在抓规范防偏差方面动脑筋。因此，拟从如下三个方面努力：一是对权力行使进行规范。规范就是标准，就是尺度，就是模式。ISO9000国际质量标准管理体系是当今企业管理的国际化标准，按照作业指导书对每一个岗位进行规范，是先进的管理模式。检验检疫局、市烟草专卖局已经把ISO9000管理体系引入行政管理，其成效是显而易见的。主要是不同岗位的工作人员有了具体工作标准，而且是透明的公开的。海洋渔业公司和海峡轮渡公司也将按这个模式进行试点，并将在企业中逐步推行。党政机关如能导入这个管理体系，对权力的制约就步入了规范化轨道。如果不能完全导入，至少可以进行借鉴。二是要采用“分解法”对权力进行制约，特别是对自由裁量权的制约。权力至所以容易出偏差，是因为集中在个人手中，才可以被个人所利用。当个人无法独立行使时，就得到了制约。市委《关于加强对县处级党政“一把手”管理监督的规定》，使“一把手”在重大问题上无法一个人说了算，便起到了分解权力的作用。市安全生产监督管理局在行政执法中采用查案、审案、定案“三分离”制度；市烟草专卖局的案件检查现场勘验、案件预审、定性处理三个环节流水作业方式，以流程控制权力，这些都是对权力进行分解制约的有益探索，值得效仿。三是要建立评价反馈机制。评价权力是否正确行使，主要应该从被管理被服务对象的反馈中得到证实。市审批办证服务中心实行审批办证“一事一评”反馈制度，便是这种评价反馈制度的有盖尝试，受到群众的赞同。据此认为，评价反馈制度应当在各行各业中普遍建立，长期坚持。

3、求实创新，在重点预防上下功夫。就是要在重点部门、重点工作岗位、重点工程项目及重大事项方面，采取有效措施，防止重大职务违纪行为发生，保证重点工作顺利进行。首先，要划定范围。要对重点部位、重点环节进行梳理，排出易出问题和权力点的序列，掌控重点预防的范围。市烟草专卖局就8个重点部位、重点环节，排列出了91种易发问题；市安监局就16个权力点排出了49个易发问题，并以图表显示。其次，要设定预案。就是针对这些重点部位和重点环节，采取监控措施。如市烟草专卖局形成了《关于易发问题的预防措施与处理办法》，提出了65条措施。检验检疫局通过《权力运行监控表》就20个权力点，针对72个易发问题，提出58条措施。第三，要实行跟踪。跟踪监控要针对不同情况设立。对重点部门、重点岗位，拟实行定期或不定期跟踪，主要对时段性较强的部门和岗位实行跟踪。对重点工程、重大事项，则拟实行全程跟踪，应指派专人负责，全程参与。如重点工程项目，应从决策到执行各环节一个不漏地跟踪监控，发现问题立即报告，采取措施予以纠正，确保重点工程顺利进行。

4、构成网络，在预警机制上下功夫。第一，要推行普遍预防。即每个部门都要做到有组织领导，有工作制度，有负责预防工作的专兼职人员。同时，要加强预防教育，培育预防意识，克服“没有什么可防”和“预防是对同志不信任”的错误观点，树立预防工作无处不在、预防是对同志的关心爱护的思想观念。第二，要建立预警机制。预防职务违纪工作中的预警机制就是能够尽早获取廉情信息的运作方式，从而掌握党员干部存在的苗头性、倾向性问题，做到早发现、早提醒、早预防、早纠正。尽早获取廉情信息，可以通过如下几个方面的途径：①建立廉情信息员队伍，分布到各党支部或各处（室），掌握动态，进行定期分析研究。因为职务违纪行为很容易被身边工作人员所发现，市府办和检验疫局就推行了这个制度。②建立民意调查制度。通过社情民意和管理服务对象对本行业、本单位热点问题的反映，从中获取可能产生职务违纪的信息。特别要重视工作人员反常现象的信息，如有发现支出与收入极不相符，或者经常性出入高级娱乐场所，或者经常找熟人说情办事等情况，应当引起高度重视。③健全谈心谈话制度。谈心谈话要经常化、制度化，要突出三方面内容：既要教育遵守廉政规定，又要提醒进行自省和反思，还要促使对别人不良现象的检举报告，从中可以掌握被谈话人的心理状态，并有针对性地做好工作。此外，廉情信息还可以通过查处违法违纪案件、执法检查、处理举报、进行行风评议、专项工作督查等形式获得，从而进行综合分析研究，达到对职务违纪行为的早发现。总之，廉情信息是可知的，其难度也是显而易见的，这也正好说明，探索预防职务违纪还有很大的空间。