欠发达地区城市化发展战略研究

摘要:欠发达地区的城市要靠自身的经济积累。最终达到一个相对发达的发展水平几乎是难以实现的。因此，其城市化发展战略注重由内生增长转变内外力量的协同并重，而依托于自身优势资源，积极承接区域中心城市产业的梯度转移和功能扩散，形成专业化的地方竞争优势，融入区域一体化分工网络，是实现区域振兴、城乡协调发展的重要途径。以江苏省淮安市为例，在深入剖析其发展现状的基础上，基于封闭型和开放型城市化两个视角分别对淮安城市化发展趋势进行预测，通过分析比较，进一步明确了具有淮安特色的新型城市化发展路径，并以此提出在空间结构优化、要素集聚、劳务产业化、特色塑造、制度创新等若干方面的战略举措。

关键词:欠发达地区；都市圈；劳务产业化；淮安

中图分类号:F127　文献标志码:A　文章编号:1673-291X(2008)08-0140-06

我国城市化发展区域不平衡，主要表现为东中西三大地区的差异，但即使在东部发达地区内部也存在这个问题，这主要归结于我国特定经济发展阶段下“行政区经济”分割与城际协作分工程度不高而造成地区整体经济组织程度不高。区域一体化发展，关键在于中心城市及其腹地之间的有效对接，形成结构合理、功能互补、整体效益最优的城市网络体系。淮安市作为经济欠发达的苏北地区的重要城市之一，近几年来在日趋激烈的城市竞争中，逐渐为南京都市圈和徐连经济区的发展所“边缘化”，具有明显的经济低谷地区城市的发展特征。究其内因，主要归结于长期以来淮安封闭型的发展导向，主要表现为城市自我消费型增长。同时，随着宏观形式的趋紧，以土地投入换经济规模的粗放型发展模式已难以为继。所以，今后切实转变城市发展的战略思路，积极融入长三角城市群和南京都市圈，关乎淮安城市发展的未来。

一、淮安城市化发展现状剖析

(一)淮安城市发展概况

1.空间区位

淮安位于我国东部经济发达地区的沿海发展轴和沿江发展轴的交汇地带，苏北平原中部。在历史上随京杭大运河而兴起，曾作为漕运要道、纲盐枢纽，被誉为“京杭通衙、江淮咽喉”。淮安东靠盐城，南连扬州，西与西南接安徽省，北距徐州210公里，东北距连云港市120公里，南距南京市190公里，东南距上海市400公里(见图1)。

2　文化渊源

淮安历史文化悠久，有1600多年的建城史，秦时置县，一度为漕运枢纽、盐运要冲。鼎盛时期，与扬州、苏州、杭州并称大运河沿线的“四大都市”。淮安自然山水、历史文化、革命遗迹等自然和人文资源丰富，为全国著名的革命教育基地。

3　经济基础

淮安自古就是南北水运的枢纽，商业、手工业、纺织业、酿酒业、铸造业、造船业都很发达。改革开放以来，随着社会经济快速发展以及区域交通环境日益便捷化，淮安逐渐发展成为全国农副产品产加销基地和重要的水陆交通枢纽。2004年全市实现GDPS00.97亿元，三次产业结构比例为22.3:47.1:30.6。呈现“二、三、一”的发展态势。在苏北五市中，淮安经济总量居第三位，相当于徐州的45.7％，盐城的57.5％，与经济发达的苏南地区则差距更大(见表1)。全市人均地区生产总值9 597元，低于全省、长三角地区和全国的平均水平，仅占全省平均水平的45.9％。

4　资源环境

淮安市地处暖温带向亚热带的过渡地区，属温带季风气候，兼具有南北气候特征，四季分明，气候宜人，雨量充沛且光热水整体配合较好。辖区内自然资源十分丰富，土地肥沃，拥有耕地40万公顷、可供开发的黄河故道和滩涂近7万顷。有水面约400万亩，另外，淮安非金属矿产资源储量可观，已探明的岩盐储量达1 300亿吨，居世界首位；凹凸棒土储量达8 000万吨，占全国的70％以上。

5　人口城市化与城镇体系

2004年淮安市辖4区4县，包括92个镇和24个乡，总面积1.01万平方公里，总人口524.06万。自2000年以来淮安的城市化进程以年均提高1个百分点的速度推进，2004年末淮安全市城镇人口达到190.47万人，城市化水平为36.35％。已经进入快速城市化阶段。从淮安市城镇等级规模结构可以看出，淮安市城镇体系发育不健全，目前尚无20・50万人口的中等城市，10～20万人的城镇仅有2个，而1万人以下的城镇占较大比重(见表2、表3)。

(二)淮安市城市化发展SWOT分析

1　优势(Strength)(见表4)

淮安具有深厚的历史文化底蕴，拥有众多的人文景观和丰富的旅游资源，旅游景区、景点达60多处；劳动力资源丰富。有利于淮安大力发展劳务输出，吸引外来投资，特别是劳动密集型产业的投资。淮安现有5所高校和16所中等专业学校，每年培养各类专业人才3万多人；随着京沪、淮连、宁宿徐等高速公路和新长铁路的建成以及京杭大运河、苏北灌溉总渠、淮河及其入江人海水道等航道的贯通，淮安以高等级公路为主骨架、水陆并举的交通网络已初步形成，成为苏北地区重要的交通枢纽；淮安农副产品数量多、污染少、质量优，有发展绿色、有机、无公害产品的比较优势，尤其是加工增值的潜力极大；储量丰富的岩盐、芒硝、凹凸棒土等非金属矿产资源为淮安发展盐化工业、扩大招商引资提供了得天独厚的优势。此外，近年来，积极接受长三角产业梯度转移，区域经济结构开始逐步调整和优化，吸纳和集聚了一定量的浙江、广东等民间资本生产要素。

2　劣势(Weakness)

淮安的自然资源虽然较为丰富，但缺乏煤炭、钢铁等能源、原材料，也缺乏出海深水港口，加上本身环境承载力有限，不利于工业的发展，制约了淮安城市化进程。如淮安市水资源总量在江苏省13个地级市中居末位，仅占全省总量的3％；淮安经济基础仍比较薄弱，产业发展动力有限，产业结构发展层次较低。淮安市虽然第一产业所占比重过大，农业产业化水平低，一产从业人员占全市从业人员的43.7％，农业劳动生产效率不高。工业化发展滞后，工业从业人员占全市从业人员的10.6％，尚处于工业化初期向中期过渡阶段；此外，淮安市城镇体系不健全，层次落差较大，城市化发展水平低，远低于江苏48.2％的平均水平。而且小城镇总体上数量较多、发展规模小、特色与专业分工不明显，农村劳动力转移的门槛过高，城市化支撑体系不完善(见表5)。

3　机遇(Opporunity)

目前，长三角地区已成为经济全球化，产业、技术、资金国际转移的重要地区，区域一体化趋势日趋明显。近年来伴随着南京区域中心城市功能的不断完善，南京都市圈获得广泛认同，其东承上海等城市的辐射，并通过自身的组织传递至广阔的空间地域，成为长三角向外辐射的“增压站”和“传感器”。淮安位于长三角北翼边缘，是南京都市圈的重要腹地。尽管淮安市距北部的徐连经济区较近，但南部的长三角经济区实力强大，吸引力更大。所以，长三角和南京都市圈的迅速成长必然成为未来淮安加快发展的重大机遇。同时，

为实现区域统筹发展、全面建设小康社会的发展目标和任务，江苏省委省政府日益重视以苏北地区为突破口实施区域共同发展战略，以加快工业化、城市化、经济国际化进程，推进苏北地区的全面发展。另外，作为事关区域全民福址的重要设施――南水北调工程的建设，为淮安的发展进一步提供了广阔的空间。

4　挑战(Threat)

首先，在当前激烈的城市和区域竞争中，淮安在空间上位于长三角“边缘地带”的不利位置，而且与其相距较近的城市经济实力弱，缺乏强劲的经济区位带动，长期以来处于一种封闭、单一的经济状态，造成资源、要素不断被周边中心城市吸引，这种“回波效应”的强力制约以及区域协作与协调机制的缺乏，使得淮安难以发挥自身优势，在新一轮的城市竞争中面临巨大压力。其次，苏南苏北之间逐步拉大的经济发展差距引发了地区间在消费方式、价值观念、城市设施、人居环境等方面差距也同步扩大，这些都是影响城市竞争力的重要因子。“强者越强、弱者越弱、不进则退”的发展陷阱使淮安城市发展面临巨大挑战。

(三)淮安城市化发展滞后的深层次原因分析

1　体制约束

长期以来受计划经济体制的影响使得淮安一直未能摆脱短缺经济的困扰，造成淮安经济体系发展不健全、产业结构不合理、经济发展缓慢。计划经济遗留下来的制度性门槛如户籍制度、城乡收入分配等障碍，再加上长期以来思想观念不解放，缺乏创新活力，使得经济发展主动性、创造性不够，乡镇企业起步晚、规模小，农村产业化、农村工业化水平低，城市化发展受到严重影响。

2　城乡二元分割

城乡二元结构矛盾突出，城乡发展不对接。一方面，淮安的农村经济基础薄弱，自下而上的发展动力不足，同时，由于农村剩余劳动力素质普遍较低，阻碍了农村剩余劳动力向城镇转移。另一方面，淮安市工业化程度低，缺少非农经济增长点，产业链未得到足够延伸，加之乡镇工业规模小，因而对农村剩余劳力的吸纳能力和就业岗位的提供能力不足。同时，城乡二元结构突出，城乡统一的劳动力市场尚未形成，造成劳动力转移渠道不畅通。

3　资金来源短缺

根据《2002～2003年中国城市发展报告》，依照城市化“成本―效益”模型分析，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元从，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付社会总成本2.5万人，人(2000年不变价格)。苏北地区许多城市的财政基本上属于“吃饭财政”，靠单一财政投入的做法难以逾越这一门槛。2004年淮安市的财政收入为22.31亿元，如果按照城市化水平年均1个百分点的速度计算，淮安市每年增加城镇人口5万人，需要“公共支付成本”5.25亿元。一般来说，城市建设投入占城市财政收入的1％，而淮安至少要拿出近1/4的城市财政收入投入城市建设，这就显得非常困难。所以，仅靠财政资金无力负担巨额的城市化需求，建设资金的来源已成为推进淮安城市化的瓶颈制约。

二、淮安城市化发展战略

(一)淮安城市化发展水平预测

1　基于封闭型本地城市化发展模式下的城市化水平预测

目前，淮安市劳动力仍以本地就业为主，市外就业比例仅20％左右，即以本地城市化为主。自2000年以来，淮安市的城市化水平年均增长速度在1～1.5个百分点之间，若以每年1个百分点的增长速度计算，至2010年淮安城市化水平将达到42％左右，至2020年达到58％。根据1995至2004年全市总人口从485.22万人增加到524.06万人，年平均增长0.86％，假设在未来一定时期内淮安劳动力仍以市内就业为主的话，运用趋势外推法预测，到2010年，全市总人口为551.69万人，城镇人口为231.71万人，净增41.24万人，增长率为21.65％；农村人口为319.98万人，净减少13.61万人，减少率为4.08％；城市化水平达到42％。

2　基于开放型劳务输出条件下的城市化水平预测

至2004年底，淮安市共有农村劳动力213.65万人，占农村人口的64.05％，其中，农业就业劳动力102.04万人，半劳动力(指在18岁以下、60岁以上仍从事劳动的)26.02万人。占农村人口的7.8％。2004年实有耕地总量为589.22万亩。经验数据表明，一个农民种20亩地可以保本，种30亩地可以有适当的利润。按照这个标准，在耕地总量不变的情况下从提高农业劳动生产率的角度出发，农村还有82.4万剩余劳动力，若加上流动性较差的半劳动力，淮安市农村剩余劳动力总量为108.42万人。假设今后淮安将把这些农业剩余劳动力完全转移出去，82.4万人在2010年内完全转移到市外的话，每年将劳务输出13.73万人，那么淮安市2010年总人口将大致下降到469.29万人。2001～2004年，淮安市城镇人口由169.75万人增加到190.47万人，年均增长3.91％，如果仍以这个速度发展，那么到2010年淮安市城镇人口将达到239.76万人，淮安市的城市化水平则达到51％左右。大大超出以本地城市化为主导的发展模式下的预期水平。

(二)淮安城市化发展战略路径的选择

综合前述两种预测结果，为了实现淮安与江苏省整体城市化发展进度相适应，到2010年左右达到江苏省平均水平的目标，就必须将区内的农村剩余劳动力转移出去。年输出劳动力目标达到10万人左右，这是因地制宜地选择具有淮安特色的城市化发展道路的根本所在，是加快淮安城市化的有效途径，也是淮安城市化发展的必然规律。这样，预计到2010年，全市实有总人口为491.69万人，其中城镇人口为240.93万人，净增50.46万人，增长率为26.49％；农村人口为250.76万人，净减少82.83万人，减少率为24.83％；城市化水平达到49％，年均提高2个百分点左右。

按照淮安市委、市政府的统一部署，目标到2015年淮安要全面实现小康，即人均GDP达到30 00美元，城镇居民人均可支配收入达到2 000美元，农村人均纯收入达到1 000美元，城镇化率达到50％。笔者认为，按照上述城市化发展模式和路径，淮安至201 1年前后，城市化发展水平将达到小康标准，比预定目标提前近5年，将为苏北地区乃至全省实现小康作出重要贡献。但是，总体来看，淮安市的城市化进程正处于快速城市化时期，借鉴国外城市化的发展历程，要达到稳定发展阶段即实现70％的城市化率，至少还需要15～20年左右的时间。

(三)淮安城市化发展战略实施的对策措施

为适应城市化快速发展的要求，作为苏北地区重要的区域性中心城市，淮安应从区域一体化发展的角度人手，合理控制区域性要素供给导向，并以此有效引导对城市化发展需求，具体对策如下:

1　极化城市(镇)

按照区域统筹和城乡统筹的总体要求，依据淮安市区域空间发展现状(见表6)，淮安应建立以大城市为主导，以新城

(卫星城市)为骨干，以各类专业化特色小城镇为基础，构建主城――副中心区――新城一重点中心镇――般镇――农村集中居住社区等六级配套完善、布局合理、各具特色、功能互补的城镇体系，城市空间发展形成“一主一副四城、三淮一体”的新格局(见图4)。其中。一主即淮安主城区(清河、青浦和淮阴等三区)，一副为淮安的城市副中心地区即楚州区，“一主一副”构成了淮安中心城市的总体构架；四城为四个新城，即涟水县、洪泽县、金湖县、盱眙县等四个县城镇。总之，“一主一副四城”是淮安城市内涵提升与外延发展的战略重点，也是今后加速淮安城市化进程的重点区域。

(1)提升中心城市功能。淮安中心城市包括主城区和楚州副中心地区，在空间形态上形成“哑铃型”、双中心的城市空间发展格局。目前，淮安市区面积3171平方公里，建成区面积约80平方公里.市区人口近270万，建成区人口只有80万左右，中心城市的首位度还不高，在区域经济发展中的带动作用还未得到有效发挥。今后，应按照大城市标准建设中心城区，逐步完善和提升综合服务功能，成为苏北地区重要的区域性中心城市，积极辐射本市范围的包括涟水县、洪泽县等在内的各辖县，同时还辐射包括淮安周边的沭阳、泅阳、灌南等苏北中部地区，带动苏北振兴的火车头。

(2)壮大县城规模。目前。淮安缺少中等城市这个中间强势平台，不利于城乡生产力之间的梯度传递和优势互补。根据当前淮安市农村剩余劳动力空间转移的特征，积极建设中等规模的新城，是完善淮安城镇体系，加快淮安城市化进程的关键所在。在增强和提升中心城市服务功能的同时。应有效引导生产功能向的新城或县城集聚，开发成为区域经济的次级增长中心。今后应按照中等城市标准建设县城，按照新城功能配置要求建设县城，努力把现有4个县城培育成为人口规模超过20万人口的相对独立完整、功能齐全、设施完善、生态型的中等城市，成为淮安中心城市向市域辐射带动的重要传介和支撑节点。

(3)聚合城镇。分阶段、有重点地开展小城镇建设。其一，有重点、有选择地培育和建设原有基础较好、区域地位较高、发展潜力较大的重点中心镇，政府给予足够的财政支持和政策扶持，按照小城市建设标准建设，成为功能完善、设施齐全、环境优美、适宜人居的综合型片区中心，使之承担起县域城乡空间联系的枢纽功能，成为带动县域经济快速增长的极化中心和重要增长点；其二，对于那些具有一定经济活力和人文基础并具较强发展潜力的特色小城镇，可采取市场推动、政府政策引导的方针，建设一批品牌突出、个性鲜明、功能独特、经济较为发达的专业化特色小城镇，培育成为区域经济发展的新增长点，主要承担一定量的农业剩余劳动力就地转移人员；其三，其余发展缺乏活力、财政严重亏损的城镇或乡集镇则不再鼓励其发展城镇功能，逐步撤并并引导其转化为农村集中居住社区。

(4)村庄整治:加强居民点整理力度，改善住区环境和秩序，建设社会主义新农村。以合理的农业耕作半径为指导，将分散、无序、粗放的农村聚落通过撤销、搬迁、合并等方式，提高土地利用效率，建设适合居住和生产的现代化农村社区。

2　要素集聚

按照加速城市化进程的要求，在全市城乡一体化范围内，实施“三个集中”发展策略，即人口向城镇集中、产业向园区集中、农业向规模经营集中。

(1)人口向城镇集中

积极引导人口向中心城区、新城和城镇集中，对城镇基础设施建设要有所倾斜，实现公共设施和基础设施建设与城市化空间布点的有效配合，引导农民集中居住。可逐步改革乡镇一级地方政府，实行县级地方政府直接管理农村社区的模式，按照城镇建设标准开展新社区建设。

(2)产业向园区集中

产业集群是提高区域经济市场竞争力的有效途径，企业产业化、产业集群化符合区域经济发展的规律。今后淮安应把以企业为重点的发展观转变为以产业集群为重点的发展观，鼓励产业向园区集中，形成具有一定竞争能力的产业集群，实现由追逐单个企业效益的提高转变为追逐区域产业集群效益的最大。根据梯度推移与反梯度理论，在主动接受产业转移的同时，发挥后发优势，依托优势资源和竞争优势，重视新技术开发与创新，发展农副产品加工、职业技术教育、都市特色农业、休闲观光旅游和红色旅游等产业集群。

(3)农田向规模经营集中

改变无序、低效的农村土地利用现状，推进农村土地规模经营，不断提高农业产业化水平。同时，淮安农业发展定位应立足于面向周边大都市的农副产品供应基地和加工基地，特别是利用淮安水域资源，发展水产品养殖产业，逐步促进农业生产方式向都市型现代农业生产的转变。

3　劳务产业化

目前，淮安农村劳动力剩余严重，高达110万人左右，而且农村劳动力总体素质偏低，初中学历以下劳动力占总数的比重高达85.77％，同时，劳动力仍以本地就业为主。实践证明，资金、劳动力的流通是促进欠发达地区逐步发展的行之有效的有力手段。例如，20世纪80年代以来，从四川、江西、湖南、安徽、广西等地涌进的民工达650万以上，他们不仅解决了广东经济发展对劳动力的需求，而且这些外出的民工回乡后带回的资金、技术和管理经验对振兴欠发达地区起到了重要作用。所以，当前大规模转移农村劳动力是解决淮安三农问题的关键。未来淮安劳动力转移的方向应以劳务输出为导向，辅以一定的就地转移，形成劳动力的双向转移格局。在发展思路上，适应当前长三角快速发展和东北老工业基地振兴的重大发展契机，立足“南下北上”，以劳务输出为切入点，实现劳务产业化(见图5)。以城市社区三产服务、基础设施建设、个私经济等劳动密集型产业为吸纳农村剩余劳动力就业的新增长点；积极推进城乡劳动就业统一市场；加强劳务输出的组织、培训、管理与服务；加大户籍、社会保障、土地流转等制度配套改革力度，形成一条多渠道、多层次复合型的劳动力有序转移之路，将淮安打造成为长三角技术工人的孵化基地和供应基地。

4　特色塑造

城市特色是一座城市的个性、城市的品牌，是城市竞争力不可缺少的条件和标志，城市没有特色就没有吸引力和竞争力，就失去了城市发展的根基。淮安应该积极与长三角地区周边中心城市形成“功能互补、分工明确、错位发展、差异竞争”的功能定位，才能不断提升淮安城市功能和形象，可概括为:以运河文化、红色旅游为主题的全国知名旅游城市、国家历史文化名城、长三角职业技术教育基地、苏北地区新型工业化基地、生态绿城。今后紧紧围绕特色塑造，精心打造城市名片，全面提升淮安的城市形象，不断增强城市竞争力和吸引力。

5　制度创新

制度创新是当前社会经济转型过程中加快城市化的重要途径和关键。其一，调整乡镇行政区域，优化小城镇布局。控制一般小城镇无序低效扩张。今后应将现有116个乡镇撤并到60个左右的建制镇，进一步提高城镇的规模效益和集聚效益。其二，淡化“市管县”体制，逐步扩充县级政府的权利。从城乡统筹的要求出发，县域经济的发展应享有更大的自主性。今后，淮安市里应重视把一部分审批权直接下放给县级政府，以提高县级政府管理的灵活性，同时，相应提高县级的财政能力。此外，对于重点中心镇也应给予更大的经济自。其三，拓宽城市发展资金来源，实现城市建设机制创新。一是不断深化基础产业体制改革，开放投资市场，实行市场化运作，实现基础设施项目建设的政策机制创新；二是通过盘活现有存量资产，来解决部分建设资金，作为重大城市建设项目的资本金等。

三、结论

欠发达地区的城市化没有既有的模式可寻，应勇于在发展中创新，在创新中发展。欠发达地区的城市要靠自身的经济积累最终达到一个相对发达的发展水平几乎是难以实现的。因此，其城市化发展战略注重由内生增长转变内外力量的协同并重，而依托于自身优势资源，积极承接区域中心城市产业的梯度转移和功能扩散，加快劳务输出，形成专业化的地方竞争优势，融入区域一体化分工网络，应该是比较明智的。

就淮安而言，通过市域层面的社会、经济、空间和政策的合理指引，充分发挥其后发优势，因地制宜地制定具有自身特色的城市化发展战略，进而为城市的可持续发展奠定基础。其中的关键是要转变城市化发展的战略导向与路径，实现“三个转变”:第一，由依赖发达地区扩散的被动城市化向与发达地区合理对接的主动城市化转变。如淮安应通过积极融入南京都市圈进而融入长三角一体化进程，发挥其腹地职能，融入区域分工体系；第二，由封闭型城市化向开放型城市化转变。正确处理好人口与城市发展的关系，充分认识到农村人口的转移不能仅局限于本区范围内，应建立剩余劳力向发达地区转移的机制，将劳动力转移战略作为城市化发展战略的重点；第三，由分散建设转向集中建设，更有利于城乡协调发展。基于开发建设的成本一效益原则，而且欠发达地区大多还处于集聚城市化阶段，因此应强调集中建设中心城市、新城和重点城镇，成为区域经济发展的重要增长点，成为带动广大农村地区发展的重要节点。