从福利型到发展型:中等收入阶段的社会政策创新研究

摘 要：在中等收入阶段，社会政策不能仅仅满足于维护社会公平，还必须加入促进经济发展的内容。要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，保障民生福祉，同时又能适应国际发展新潮流，积极创造财富，提升经济竞争力。

关键词：社会福利；社会政策；发展型社会政策

中图分类号：FC913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0001-02

一、加入发展视角是当代社会政策发展趋势

社会政策是指一系列影响公共福利的制度和准则，其涵盖了就业、住房、医疗、教育、养老以及扶贫济困等一系列社会福利领域，用以协调社会利益关系，减少市场经济下公民的社会风险，实现基本的民生保障。

社会政策最初起源于西方，一直被作为推进社会自我保护的工具。以往的各种社会政策模式体现了用不同的发展思路解决社会福利问题的不同立场，但都有其片面性和局限性，相互之间甚至互有抵触。所以安东尼·哈尔和詹姆斯·梅志里认为，只有建立“整体性社会政策”，将国家主义、企业化思路以及平民主义范式加以融合，使社会政策成为一个多纬度的概念，这样才能以多种多样的方式来应对多种多样的社会需求[1]。社会政策的历史发展进程也验证了这一点。

从社会政策目标和手段的历史变迁来看，西方社会政策发展大致经历了三个历史阶段。

第一阶段是工业革命以后。在这一阶段，随着工业化深度和广度不断拓展，劳资矛盾和对立逐渐加剧，资本力量开始侵入和影响劳工的日常生活。为了抑制资本力量的快速扩张，维护劳工基本权益，政府开始在劳工失业、疾病、工伤和老年保险等方面实施国家立法保障，明确了国家负有保障公民福利权利和提供基本福利产品的责任，从而拉开了社会政策干预社会问题的序幕。

第二阶段是福利国家制度时期。20世纪三四十年代以后，面对劳工的物质福利改善相对滞后于经济增长、社会收入差距逐渐扩大及公共服务供不应求等矛盾，政府开始运用国家资源全面接管社会福利领域，实施全面的社会保障和全民福利，使社会福利的覆盖面从局部劳动者向全体社会成员扩展，并提出了“从摇篮到坟墓”的福利国家发展蓝图，政府成为国民收入再分配的主体。至20世纪五六十年代，欧州资本主义国家普遍建立了福利国家制度，到70年代中期，西欧和北欧国家平均社会福利支出已经占国民生产总值的25%。

第三阶段是经济全球化时期。20世纪70年代以后，面对战后最严重的经济危机，各种失业、贫困、生态恶化及经济社会不平等问题不断加剧，西方“高增长、高福利、高税收”的福利国家制度面临严峻挑战。人们开始认识到，解决社会福利问题既不能完全依靠以政府为主导的模式，也不能单纯依靠市场力量。为了协调和平衡社会公平与增长效率的关系，政府开始联合各种社会力量，改变传统的以国家干预为主的社会福利再分配模式，把“发展”元素注入到社会政策之中，将社会投资纳入到社会福利的发展机制之中，积极推动融入经济的社会生产与分配，并由此催生了影响许多西方发达国家社会福利实践的发展型社会政策理论。

发展型社会政策解决社会福利问题的思路可以说是对传统社会政策的重大变革，一是其面向全民而不仅仅是部分弱势群体，二是其“从以消费和维持为导向的服务转向提高能力、投资于民、扩大经济参与和促进经济发展的干预”[1]，如同英国社会司法委员会主张的那样，不但要在人们不能照顾自己的时候提供帮助，还要帮助人们实现自我改善、提高自我帮助的能力[2]，从而为从根源上解决社会福利问题提供了另一种新的视角。

二、社会福利资源再分配新机制的意义

尽管发展型社会政策来自于西方发达国家对经济全球化及本国社会福利发展困境的一种应对策略，但这种加入了发展视角的新的社会政策模式对中国现阶段的社会政策选择依然有较大的借鉴意义和应用价值。

其一，从社会整体发展角度来看，发展型社会政策有利于协调社会公平与经济效率的关系。在过去相当长一段时间里，由于过分追求经济增长和市场效率，政府在社会发展方面的投入明显下降，市场和个人的社会福利责任被不适当地放大，社会公平问题被严重忽视，导致现阶段社会公众要求政府加大社会投入的呼声不绝于耳。尽管政府毫无疑问必须承担社会福利的最大责任，但我们不能从一个极端走向另一个极端，把所有改善社会福利的希望都寄托在资源有限的政府身上。更不能重蹈西方福利国家的覆辙，盲目追求福利主义，使社会福利政策失去其应有的弹性，因为以透支未来为代价的高投入、高补贴不具有可持续性，那样只能使社会陷入困境。而要在公平和效率之间找到平衡，就要通过建立激励型的社会福利制度，用积极的方式去解决。发展型社会政策正是强调要把社会政策目标与经济发展联系起来，通过主动提升社会成员的经济和社会能力，使他们更好地适应市场经济发展的要求，消除导致生活贫困的因素，同时也促进了经济发展。这如同把分蛋糕与做蛋糕统一到一起，从而较好地协调了公平与效率的关系，也避免了传统社会政策牺牲效率去满足公平的局限性。

其二，从社会个体发展角度来看，发展型社会政策有利于激发福利对象的生产活力和劳动积极性。在传统的以国家干预为主的社会政策中，社会福利提供方式往往是直接的物品、金钱和服务的给予，因此容易造成社会救助对象消极、被动的工作和生活态度，导致他们习惯于接受政府的照顾和别人的帮助，产生福利依赖症。而在通过社会投资实现的激励型社会政策中，社会福利提供方式则是间接的发展机会、发展条件和发展能力的帮助，因此，可以促进社会救助对象养成积极主动的工作和生活态度，因为他们只有通过努力工作和学习，才能获得充分的社会福利保障。因此，发展型社会政策通过改变提供福利服务和解决公平问题的方式，在社会福利服务提供过程中注重把权利与义务、权利与责任相结合，将社会福利的被动受助者转变为经济活动的主动参与者，有效释放人的潜能和责任感，从而激发福利对象的活力和积极性，使得原本只是作为财富消耗的社会福利具有了财富创造的积极内涵。

其三，从社会长远发展角度来看，发展型社会政策有利于社会福利资源可持续增长。传统的以政府干预为主的社会福利再分配制度是在不同收入主体之间进行现金或实物的社会转移分配，因此，从发展角度看，这种再分配方式并不能有效增加社会财富，反而在某些条件下会增强人们的依赖心理，以致影响效率，而一个没有效率支撑的制度是不可能持续发展的。从这个意义上说，传统的以政府干预为主的社会政策是一种相对消极的社会福利政策。而以社会投资为核心的发展型社会政策则是通过提升人们的经济和社会能力来解决社会福利问题，对经济发展有直接促进作用，从这个意义上说，它是一种激励型的社会福利手段，是满足社会福利需求的积极方式和途径，不仅可以“避免社会福利抽干经济成果”[1]，而且从社会福利资源的使用效率和产生功效来看，在提升人们的发展能力上所花费的社会福利支出并不表现为社会财富的消耗，而是财富的循环再生，从而有利于社会福利资源的可持续增长。

三、社会政策创新需要解决的重点问题

（一）加强政府社会政策能力建设是根本

现阶段，政府依然是推动社会政策发展和创新的主角，不仅具有调动庞大社会福利资源的能力，还具有开展社会政策行动所需要的丰富组织资源，这些都是目前其他社会组织无法取代的，因此，在社会政策创新中，政府自身的社会政策能力建设举足轻重。政府社会政策能力建设内容包括了社会政策发展意识、社会政策制定能力和社会政策实施能力等方面。在社会政策发展意识方面，必须能够高瞻远瞩地站在现代化建设全局的高度，观察和处理社会发展领域中的复杂问题，同时，具备基本的社会发展责任感，认识到为社会提供基本的公共产品和社会服务、维护社会成员的合法权益和权利、维系社会公正和稳定，是政府不可推卸的社会责任。在社会政策制定能力方面，必须能够按照更好地满足人民群众公共福利需求的方向，科学制定各项社会福利制度、规则及发展规划，引导好社会福利事业发展方向。在社会政策实施能力方面，必须能够善于动员各种经济、政治和社会资源，完善各种社会政策运行体制和机制，制定相关实施政策和有效约束机制，培育和监管各类社会福利组织等。

（二）理顺政府与社会关系是关键

在市场经济条件下，社会政策的行动主体除了政府责无旁贷之外，还需要动员其他社会组织力量共同来参与。实际上，社会福利责任从政府独揽到多方分担是当今国际上社会福利政策改革的潮流，能有效舒缓现阶段公共福利资源不足的矛盾。而要顺应这一发展潮流，理顺政府与社会的关系是关键。一是要建立起与市场经济体制相匹配的社会动员体制，调动各种社会力量参与社会福利领域的发展工作，把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构去做。能由市场机制调节的事，坚决放给市场；能由社会组织解决的事，积极移交给社会组织，把政府的关注点转到为社会成员创造良好的发展环境和提供基本的公共福利产品上来。二是要厘清政府与市场、政府与社会的社会政策职能界限，形成政府组织与各类社会组织之间的合理分工，做到职能分工明确、责任领域清晰，政府、民间组织、志愿团体、中介机构等在社会福利资源配置中，有序围绕社会政策的整体目标展开合作，分别作出各自的贡献。

（三）将社会政策融入经济发展是核心

在传统认识中，往往把社会政策看成是与经济发展不相干的，片面认为社会政策是非生产性的，从而把社会政策的实施仅仅看成是单纯的福利性社会支出，看成是解决市场失灵的社会公平手段，进而把为弱势群体提供救助物品和服务当作社会政策的惟一目标。在当代社会政策目标与经济发展方向已经日趋一致的改革大潮下，这种将社会政策简单分立于经济政策之外的观点显然已经落伍了。要推动社会政策创新，就必须将社会政策融入经济发展过程之中，通过对人力资本、社会资本及金融资本“生产性因素”的培育与发掘，把社会福利的被动受助者转变为经济活动的主动参与者，把社会福利支出转化为积极的生产力要素，从而实现社会福利服务与经济活动的有机联系和融合，最终实现经济增长与社会发展的共赢。从这一意义上说，融入经济活动的社会政策与经济政策一样，也具有“生产性”，同样成为社会生产力的重要组成部分。