基于平衡计分卡下的财政扶贫资金绩效审计评价指标体系的构建研究

一、引言

改革开放以来，经过30多年的努力，我国政府进行了有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动，中国的贫困状况得到很大缓解，群众的生活基本得到保障。一方面，绝对贫困人口大量减少，贫困地区的生活条件有了很大改善。另一方面，贫困地区各项社会事业发展较快，教育、医疗卫生等方面的指标已达到或接近全国平均水平，基础设施状况明显改善，经济得到较快发展。

随着我国贫困发生率的降低和脱贫速度的减缓，近年来扶贫资金使用效率下降已经成为共识。政府在扶贫资金的使用管理上也存在一定的问题。这主要表现在以下两方面：一是扶贫资金漏出率很高，浪费现象比较严重。二是挪用和贪污扶贫款现象较严重。

贵州省作为我国西部欠发达地区之一，在全国各省（市、自治区）中的人均收入水平和经济发展水平都比较落后，因此对贵州省来说扶贫工作显得更加重要，扶贫任务也更加艰巨。贵州省财政厅和扶贫办针对贵州贫困的实际情况，制定了贵州省“十二五”扶贫规划，目标是实现“到2020年基本消除绝对贫困现象、农民人均纯收入比2008年翻一番、国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增幅高于全省平均水平”。

二、贫困的基本概念

要解决贫困问题，研究扶贫资金的配置问题，就需要首先对贫困的概念有一个深入的了解。贫困是由于收入不足而导致生活出现了匮乏状态，所以有人把贫困界定为缺少达到最低生活水平的能力，也有人把贫困界定为个人或家庭的经济收入不能达到社会可接受的生活标准那种状况。贫困也是一种社会现象，可以从社会学角度加以认识。贫困不仅涉及经济、社会方面，此外，还可以从历史、文化、心理和生理等各个方面加以界定。

联合国发展和计划署在人类发展和贫困报告中指出：人类贫困，是指缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。

世界银行在其报告中指出：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。”

欧共体给贫困下的定义是这样，“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源——包括物质的、文化的和社会的——如此有限，以至于他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外”。

综上所述，贫困是由于资源的匮乏，从而使其生活水平低于社会可以接受的最低标准。这里讲的资源，既包括物质资源，也包括文化的和社会的资源。从根本上讲，贫困是缺乏手段、能力和机会。因此，要克服贫困，就要给贫困者以扶持，换言之，社会不应该仅仅被动地保障贫困者的最低生活水准，而应该更多地把注意力投向铲除人们陷入贫困的根源，主动地保障贫困者拥有必要的手段、能力和机会。

三、财政扶贫资金绩效审计评价指标体系存在的问题

财政扶贫资金绩效审计评价指标体系在政府绩效审计中发挥着举足轻重的作用，在推进政府绩效审计理论的过程中，评价指标体系的确定成为其发展的主要障碍。但目前我国尚未建立起一套完整的评价体系，尽管相关理论研究和实务探索已经取得一定的成就，但财政扶贫资金绩效审计评价指标也存在一些问题，主要表现在以下三个方面：

（1）目前尚没有统一的评价指标体系

我国财政扶贫资金绩效审计评价工作起步较晚，现在仍处于摸索阶段，相关的评价指标体系仍在逐步建立过程中。国内很多学者基于不同省市、不同类型扶贫资金实际情况积极开展财政扶贫投入绩效评价研究工作，分别取得了不同程度上的阶段成果，但绩效评价指标体系的研究存在较大差异性。我国财政扶贫部门虽然也提出了完善扶贫投入决策程序，但至今都没有出台全国统一的关于财政扶贫资金绩效评价的法律法规，使得评价指标的制定缺乏法律的保障。

（2）指标数据的信度与效度存在问题

在目前的研究成果中，定性指标所占比例较大。由于财政扶贫资金项目大都不能产生直接的经济效益，更多地是关注它的社会效益，而社会效益一般都是用定性的指标来描述，具有笼统性，不能定量分析它实际产生的经济效益。因此，在进行财政扶贫资金绩效评价时，大多采用了定性分析的方法，而忽视了定量指标的运用。同时，财政扶贫资金的作用影响机制复杂、投入产出的作用路径模糊等给指标体系的构建带来了很大难度。

（3）指标体系整体平衡性不足

在现有研究成果中，所构建的指标体系整体平衡性不足。由于财政扶贫资金涉及基础设施项目、教育项目、基本医疗项目、农业技术项目等，而具体评价各个项目的经济效益、社会效益与环境效益的指标也存在一定的差别。现有研究中侧重于合规性评价，而忽视效益评价，缺少项目成果与立项预期价值对比，绩效评价亦缺乏合理的评价对比基点，难以客观合理地评价，欠缺全面性与平衡性。

四、平衡计分卡与财政扶贫资金绩效审计体系的结合

平衡计分卡(The Blanced Score Card)简称BSC，是由卡普兰和诺顿创立的。平衡计分卡强调，传统的则务会计模式只能衡量过去发生的事项(落后的结果因素)，但无法评估前瞻性的投资(领先的驱动因素)，因此，必须用由四项观点组成的绩效指标架构来评价绩效。此四项指标分别是：财务、客户、内部运营、学习与成长。平衡计分卡使管理者从财务、顾客、内部运营、学习和成长四个类别选择测评指标，用对顾客、内部流程管理以及学习和成长的绩效测评指标补充传统的则一务指标，弥补了传统则务指标的不足之处。

财政扶贫资金作为“取之于民，用之于民”的关系重大国计民生的政府运作基金，对其开展绩效审计必然需要同时关注发展和稳定、公平和效率、短期政绩和长远目标、资金的经济利益和所负担的社会责任，是一个充分体现多因素平衡的综合评价过程。平衡计分卡的特点决定了它在财政扶贫资金上也具有适用性，主要体现在以下几个方面：

（1）平衡计分卡基于平衡理念，强调组织业绩的高低和优势是通过内部一系列的因果关系建立并提高组织的可持续发展能力和价值创造能力。对于政府业绩评价和财政支出业绩评价，平衡计分卡所强调的“平衡”代表了政府及其财政支出绩效评价所强调的和谐、可持续发展的理念，它反映了政府短期业绩与长期业绩、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡。根据公共受托经济责任关系理论，社会公众作为委托人，政府机构作为受托人开展社会治理活动。