大部制下河北铁路政府管理新模式的研究

第一章 绪论

1.1 选题背景

2013 年十二届全国人民代表大会审议《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案。根据该方案,实行铁路政企分开,将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责等;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责;不再保留铁道部。大部制改革为我国铁路发展展开了新的一页,也为河北省铁路发展注入了新的活力,经济环境、政策支持有利于河北省铁路发展。大部制管理体制下,河北省铁路管理局将实行国家铁路、合资铁路、地方铁路(含专用铁路、铁路专用线)综合一体化的政府管理职能,铁路原有的管理模式已经不适应大部制深化改革发展的需要。目前,河北省内铁路管理机构主要有三个:河北省交通运输厅下属的河北省铁路管理局,河北省发改委下设的铁路建设管理办公室,以及河北安全生产管理局监管二处下设的铁路道口安全管理委员会办公室。这些铁路的管理机构分别属于不同的厅局,造成了职能交叉、多头管理、重复管理,体制不顺,无法形成合力,阻碍着河北铁路的建设与发展。同时,京津冀一体化的逐步成熟,也需要交通作为先行军,为京津冀一体化服务,一体化区域内的交通规划与实施离不开三个省市政府组织机构的相应对接。因此,大部管理体制下,河北省铁路管理局必须转变职能,研究如何建立适应铁路京津冀一体化发展的、新的河北铁路政府管理机构及新的管理职能及模式,研究深化创新铁路安全、信息管理模式,探索一条在政府引导下充分利用市场机制加快铁路发展的新路子,通过对河北省国家铁路、合资铁路、地方铁路(含专用铁路、铁路专用线)现有管理模式的研究,剖析利弊,创新管理模式,不断提高我省铁路管理水平和效益。

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1.2 研究内容

论文拟在大部制改革背景以及河北铁路现实管理现状上,通过对我省国家铁路、合资铁路、地方铁路(含专用铁路、铁路专用线)现有管理模式的研究,剖析利弊,创新管理模式,探索在政府引导下充分利用市场机制加快铁路发展的途经,为铁路管理部门改革提供科学的决策依据和数据支持,全面提升我省铁路核心发展能力和竞争优势,为其他地区铁路发展提供经验和借鉴,推动全国各地区铁路管理的改革。

具体而言,论文试图从以下三个方面,研究河北铁路政府管理新模式:

(1)大部制下河北铁路政府管理组织机构及职能管理模式研究:论文拟通过对我省国家铁路、合资铁路、地方铁路(含专用铁路、铁路专用线)现有管理模式的研究,对原有管理模式、机构和职能,进行剖析利弊,整合优化,创新铁路政府管理模式。

(2)大部制下河北省铁路安全政府管理模式研究:探讨大部制下河北省铁路运营安全管理的制度设计。

(3)大部制下河北省铁路信息化政府管理模式研究 :信息化在铁路发展中具有重要地位和支撑作用,应探讨河北省铁路信息化政府管理模式,坚持统一规划、统一标准、互联互通、资源共享的原则,全面推进铁路信息化建设,大力发展数字化、智能化、可视化铁路,深入开发和综合利用信息资源,充分发挥信息化整体效益。

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第二章 国内外研究现状

2.1 国外研究现状

2.1.1 国外铁路改革

国际上各个国家的铁路发展,大都经历了一次或者多次改革,各个国家经过了长期的探索、研究以及实践,都取得了一定的成效。分析各国改革经验教训,可为我国铁路改革提供参考。

德国的铁路在实现政企分开之后,政府继续承担基本角色,实现了盈利。德国的铁路改革计划分为三步:合并两德铁路,成立德国铁路股份公司,剥离政府职能—在股份公司内设立五个相互独立的子公司,分别负责路网、长途客运、短途客运、货运和车站服务—撤销德国铁路股份公司,五个子公司单独上市,实现私有化。在实际操作中德国的铁路改革已经初步完成了前两个步骤,第三步由于受金融危机的不确定因素影响,通过上市实现私有化的进程受阻,目前德铁仍为国有独资的股份公司。企业化后的德国铁路以多样化的市场需求为目标,以运输业务领域为核心,以车站开发等为补充,实现了多元化经营。在行政职能方面,德国政府对铁路的监管主要有两个层面:(1)联邦交通部下设的铁道司负责德国联邦的铁路立法、发展规划、投资审批、资产管理、运营管理、综合联络等业务内容。(2)联邦铁路管理局和联邦铁路资产局。其中联邦铁路管理局负责:路网规划和审批企业线路规划、审查铁路公司筹资及使用情况、铁路运营许可审批、铁路监督、设备和技术标准规范的制定与修订、安全事故的调查与处理、保护铁路市场竞争等七大职责; 联邦铁路资产局主要负责德国铁路的资产、债务管理,改革前退休人员养老金支付。

美国铁路以私营为主,铁路运营具有天然的垄断性,因此早期美国政府对铁路行业进行了严格的管制。美国的铁路改革大致经历了这样的一个历程:铁路的充分扩张,路网建设完成,处于优势地位—汽车、水运、空运、管道等替代竞争开始出现—设立“州际商业委员会(ICC)”,对铁路进行严格管制,起初可以起到积极作用,但是限制了铁路行业的活力—铁路行业面临

财务危机—19世纪 80 年代推出一系列法律(特别以放宽铁路运输限制,增加企业自主定价权为核心的斯塔格斯)和一系列的举措(客货分离、帮助铁路公司资产重组、允许市场进入和推出、推动铁路行业内部整合、放宽价格管制、鼓励竞争)后,美国铁路运营商经过一系列的兼并与重组形成了现在的 7 家规模较大、实力雄厚的上市公司,美国的铁路再次焕发出活力。目前,美国铁路的行政管理主要有地面运输委员会(STB)、美国联邦铁路管理局( FRA)等负责。其中,STB 取代 ICC 负责铁路公司的兼并、联合的审批;适度的运价管制及运价投诉受理;监督铁路枢纽、线路等基础设施的公平开放;新建、废弃线路审批。而 FRA 负责铁路运输安全标准与法规的制订及其监督实施。同时美国的铁路内部也存在着行业协会协调内部关系。 .......................

2.2 国内研究现状

2.2.1 国内铁路改革

左大杰认为网运分离有利于引领民间资本进入铁路运输领域、提高铁路运输效率、提高运输市场竞争,建议形成一家路网公司,多家运输公司的局面,并提出了实现网运分离的三个步骤:货运改革—客 运改革—拆分铁路总公司。李华等基于网运分离模式,提出了市场化的动车组管理模式。

赵坚批判了网运分离的观点,认为我国应将铁路改革成为两层面竞争的三大区域铁路公司,以实现我国铁路打破垄断、重塑铁路运输企业、引入竞争、提高效率、吸引民间资本、加快铁路发展的目标。两层面竞争的三大区域铁路公司可以减少分界口数量以提高运营效率;分割后的区域公司承担铁路的投、建、管、用,改变了以往铁道部统一投资偿债的模式,利于激发铁路建设活力;民间资本可以从投资专线铁路、购买支线铁路、投资建设火车租赁公司、区域铁路公司上市后购买股票等方式投资铁路。赵坚认为网运分离会因为严重的信息不对称造成交易成本较高;网运分离由于调度权归路网公司所有,运输公司无法获得独立的市场地位,而路网公司则一家独大,继续垄断。

我国铁路建设的资金难题主要有三个:(1)高负债,截止 2012 年底,铁路总负债 2.23 万亿,仅 13 年需支付利息就高达 1300 亿元;(2)盈利困难;(3)新线投资困难。过去十年里铁道部先后出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》(2005 年 7 月出台,允许国内非公有资本进入允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域)、《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》(2006 年出台,鼓励多元化投资)、《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(2012 年 5 月出台,明确社会资本及地方政府可有铁路项目的所有权及经营权、鼓励铁路用地资源综合利用、增加铁路运输价格弹性、研究设立铁路发展基金)吸引民间资本投资铁路。但是由于铁路规模效应明显,投资铁路的民间资本参与经营管理尚不现实。

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第三章 政府规制与政府约束理论简介..............10

3.1 规制的概念 ..................... 10

3.2 政府规制理论 ...................... 11

第四章 河北铁路现状及问题.....16

4.1 政府多头管理 ............... 16

4.1.1 河北省铁路管理局 ..................16

4.1.2 铁路建设管理办公室 .............16

第五章 河北铁路政府管理新模式建议................19

5.1 河北铁路政府管理机构与职能的改革 ................ 19

第五章 河北铁路政府管理新模式建议

5.1 河北铁路政府管理机构与职能的改革

5.1.1 改革的原则

5.1.1.1 效率和公平——政府机构和职能改革的基本价值取向

改革的背后都有一定的价值观支配,政府机构的改革也是如此,政府机构改革的内容和效果一定程度上取决于其价值取向。政府机构是国家实现公共管理、实现国家意志的工具和载体,其基本的价值取向应该是效率和公平。

具体而言,基于效率和公平的价值取向,徐邦友在其博士论文《自负的制度》中,对政府规制的价值追求做了四个方面的总结:

(1)抑制经济权力。经济权力是在人们的经济活动过程中,基于对生产资料和经济资源的占有,通过经营管理权、产品和财产分配权等多种权力形式表现出来的控制、支配甚至统治的权力。经济权利不仅体现在经济上对资源的处置和分割,也体现在社会属性上基于对经济资源的占有而产生的对社会管理和社会意识施加影响的权力,还体现在对政治决策、政治目标、政治体制、政治资源分配上的影响。

任何占有一定资源的市场主体都拥有经济权力,因此也便存在滥用经济权力的可能。经济权力的膨胀和滥用会影响资源分配的效率和公平,因此政府规制的价值取向之一便是抑制经济权力。

(2)促进公平分配。公平分配的不是自然而然实现的。市场机制的成熟与完善在一定程度上保障了初级的公平分配——资源不以人意志为转移的流向效率高的地方。效率原则也便是最初的公平原则,即按照效率来分配资源,但是效率原则的自由放任会导致社会利益分配的极大不公平,即富者越富、贫者越贫。因此,政府管制特别是经济性管制的主要目标并不是为了增加收益,而是为了实现公平分配。

(3)保障公共安全。在公共安全方面,政府作为公众的人责任重大。众多的公共交通事故、食品安全事故等各种各样的事故以及各种对公众安全形成威胁的潜在风险都为政府的社会性管制提供了理由。政府在保障公共安全方面,主要保障:产品质量安全、产品生产和服务的安全。

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第六章 结论与展望

6.1 论文的主要结论

大部制下河北铁路的政府管理模式主要为了满足政府规制的公平与效率和京津冀一体化的实际需求。本论文针对河北省铁路政府管理现状和存在问题,在充分调研和分析国内外研究现状基础上,对现有河北铁路政府管理模式进行研究,剖析利弊,探讨和创新了河北省铁路政府职能和机构、安全和信息管理新模式,对于提升铁路政府规制和管理效率及水平,提高河北省铁路管理的经济和社会效益具有重要的理论研究和实际应用价值。

本论文形成了以下主要结论:

1、铁路行业的特点及目前所处的阶段,要求政府规制过程更加注重效率,通过增加职能和合并机构,理顺管理关系,一方面可以提升铁路规制效率,另一方面可为京津冀一体化下发挥交通的先导作用铺平道路。

2、比较欧盟、美国、日本的先进的安全管理方式,结合我国目前普遍的安全管理模式,建立了法律、政府、企业三位一体基于安全评鉴、安全监督双重管理的安全管理体系。并基于河北省内铁路不均衡的发展现状,提出了以低成本的“云计算”为核心的信息管理模式。