关于政府融资平台业务信贷风险控制的几点思考

摘要：文章探讨了如何在业务高速发展中保持冷静，准确把握地方政府融资平台业务的内在缺陷和系统性风险，在控制风险总量的前提下，积极调整信贷策略，合理把握投放节奏，最大限度地追求业务发展与风险控制的平衡，以取得收益最大化、风险最小化。

关键词：融资平台；信贷风险；思考

一、地方政府融资平台的内在缺陷

第一，融资总量取决于地方政府的投资冲动。地方政府的融资需求与自身出资能力的关联度不高。一方面，地方政府的融资总量取决于中央四万亿元投资背景下，地方配套资金的需求量取决于当地政府推动的各类经济建设项目的规模。以政府信用为依托的融资平台，承担的责任就是为中央和地方建设项目完成融资，即使地方政府的财政收入下降、财政实力不足，上述目标仍须完成。因此，从本质上看，地方政府的融资行为是被动的，量力而行、适度负债的融资原则在当前形势下居于次要位置。另一方面，地方政府的总体财力有限，权益性资金的拓展渠道狭窄，在融资总量逐步放大的同时，政府项目的资本金比例降低，政府的融资杠杆被动性逐步放大。当融资杠杆被放大到极限，最低限度的资本金也难以满足融资需求时，以银行贷款资金充作资本金成为必然选择。成立多个平台或者在一个平台下运作多个项目，从形式上满足银行的要求，是融资平台成立的初衷之一。因此，融资平台普遍存在的问题是资本金不足、真实杠杆率可能高于形式杠杆率。

第二，融资平台和贷款银行均对政府信用高度依赖。融资平台融资功能的实现，主要依赖于政府信用。融资平台本身的运作模式和财务状况透明度不高，建设项目的总量、建设计划的具体安排、总体负债、总体资金的平衡、建设资金的使用方式、用款进度等情况，贷款银行难以完全掌握。在信息不对称的情况下，银行仍然愿意放贷，更多的是依赖政府信用。即使地方政府超出自身能力大量举债，出现财政危机，最终的责任承担者最有可能的仍然是上级政府或中央政府，其次的可能是贷款银行。一旦发生系统性风险，将对整个金融体系和宏观经济造成巨大影响。因此，融资平台和贷款银行共同依赖政府信用，将导致宏观风险、系统风险的聚集。

第三，还贷来源过度依赖于土地出让收益。依托融资平台建设的项目，主要集中在基础设施建设领域，大多属于公益性、准公益性项目，直接的现金流量不足。项目还贷能力最终取决于财政收入能力。部分经营性项目和公益性项目高低搭配的平台，未来的现金流尚能持续。更多的平台，在建设比较集中的情况下，财政性收入尤其是产业收入根本不足以还贷，财政收入的来源更多地依赖于资产增值尤其是土地增值收益。土地增值收益一旦不能达到预期，就可能造成资金链断、还贷来源缺失，进而影响到项目的正常建设。

二、加强政府融资平台业务管理的措施建议

第一，进一步明确政府融资平台业务的发展方向。根据中国农业银行陕西省分行信贷业务发展规划，今后三年该行贷款年均增速应达到20%以上。当前政府全力推动的铁路、公路、机场、城市基础设施建设等大客户、大项目，为我们完成这一发展规划提供了难得的机遇。我们一定要坚定信心、抓住机遇、全力发展。应优先支持经营性项目，优先支持省级政府融资平台，优先支持中央及省级财政投资或补贴的项目，优先支持资本金占比较高的项目。对于省级融资平台承建的高速公路项目，要从政策上、授权上予以支持，积极改变中国农业银行陕西省分行在市场竞争中的弱势地位。对区县级融资平台，要关注其法人治理结构，关注政府换届，防止“新官不理旧账”现象的发生。

第二，信贷决策要注重风险总量控制。在信贷决策中既要关注单一项目的风险评价，又要关注融资平台风险总量的控制，既要关注单一项目的建设情况，又要关注政府建设项目的总体规划和进度安排，既要控制静态的融资总额，又要注重动态的平衡，要通过对财政综合还贷能力的评估，合理确定一个时期内政府融资平台的融资总量。

第三，风险缓释措施的精细化。业务实际中，对以信用方式办理的贷款项目，除了坚持办理收费权质押、应收账款质押，由地方政府或财政部门出具补充还款承诺函，要求其将相关事项提交人大审议通过之外，还可以尝试以下风险缓释措施：要求项目股东或本级财政出具承诺：若项目不能按时归还当期贷款，临时调度资金用于还贷；办理政府补贴收益权质押；开立专门的还贷资金专户，按照事先约定，定期定额地向该账户归集还贷资金，缓解一次性还款的压力；授权银行对其账户进行监管。

第四，加大资金监管力度，强化授信执行，进一步提升贷后管理水平。在贷后管理方面更多地致力于对项目资金的监督使用，保证专款专用，从源头上控制资金挪用风险。融资平台项目贷款发放后，要尽可能将款项支付到项目施工单位、设备材料供应商等项目建设之初所约定的收款人，减少其他环节的资金占用，提高资金的使用效率。

第五，进一步完善制度，规范业务办理。进一步完善《关于政府投资项目信贷业务管理的意见》，加强政策指导，规范业务办理。结合业务与发展实际，合理确定客户准入标准，动态调整；规范和细化城市基础设施贷款业务中项目合法性手续等要求；规范周转贷款业务；对代建项目的性质予以明确。

第六，切实提高项目运作质量。对于政府融资平台项目，中国农业银行陕西省分行目前的运作质量不高，对重大事项缺乏令人信服的定量分析，不仅影响决策效率，甚至影响到决策结果。下决心解决这一瓶颈问题，提高项目评估等环节的运作质量，将会改变业务营销“只开花不结果”的局面，真正促进业务发展。

第七，银政深度合作，共同制定资金管理办法。学习国家开发银行的先进经验，与政府深度合作，共同研究制定项目运作计划，研究相关专业领域的资金运作模式，争取实现政府资金与银行资金的捆绑使用，建立政府偿债机制，从制度上保障银政合作的顺畅。

（作者单位：中国农业银行陕西省分行信贷管理部）