破解 “最后一公里”之困

如果把水利工程比做人体的血管，直接通往田间地头的小型农田水利工程就是“毛细血管”。国家的大幅投入把许多水库加固了、干渠修通了，但与之配套的小型农田水利工程明显投入不足、带病运行、管理缺位，阻塞农田灌溉的“最后一公里”不打通，骨干工程的综合效益也就打了折扣。水利设施到农田的“最后一公里”的末级渠系建设，已成为现代农业发展的瓶颈。

在我国，对灌区的管理机构只设到支渠一级，斗渠以下为小型农田水利工程，位于灌区渠系的末梢。过去，小型农田水利工程的所有权和使用权一直隶属于社队集体。实行家庭联产承包责任制后，改变了原来社队集体与农户的关系，农田水利的公益性碰到了家庭生产经营的个体性，小型农田水利工程管理出现主体缺位的问题，“政府管不到、集体管不好、农民管不了”。据调查，目前全国仅有61.1%的乡镇设有水利站，一些乡镇只设1至2名水利员，有的既无水利站也无水利员，已有1/4的水利站靠自收自支，经费没有保障。

陕县是河南省第二批小型农田水利重点县，于去年春季建起了乡镇基层水利服务中心，在全国开了先河，意义重大，连续14次夺得农田水利建设“红旗渠精神杯”。如今，服务中心的运行情况如何？那里“最后一公里”与以往相比有何改观？3月19日，记者来到了陕县，对陕县的农田水利建设进行了深入的采访。

初春的豫西大地，料峭春寒中酝酿着勃勃生机。陕县西张村镇水利服务中心主任卫建群对记者说：“乡镇水利服务中心成立以来，服务中心技术人员深入田间地头，切实解决了群众很多用水难题。”陕县水利局副局长张建民说：“乡镇水利服务中心在大工程建设中做了大量的协调工作，对工程按期完成起到了很好的保障作用。同时，服务中心在工程建成后的管理方面也做了大量的工作。”

去年2月28日，陕县按照2011年中央1号文件关于“健全基层水利服务体系”的要求，将过去由乡镇农业服务中心承担的水利职能独立出来，在全县13个乡镇成立了水利服务中心。一年来，这一基层水利体制改革，大大提升了水利服务农业的能力。陕县的这一做法为破解农田水利“最后一公里”之困提供了积极的探索。

体制之困

长期以来，“重建设，轻管理”成为水利事业一种较为普遍的现象。原因在于，投资总量小，投资结构不合理，基层水利服务不到位。这种状况，严重制约了工程水利效益的综合发挥，形成我国水利建设管理体制的短板。

来自国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组调查结果表明：自1997年以来的历次乡镇机构改革，对基层水利（水保）站和人员队伍稳定影响较大。尤其是2003年乡镇事业单位改革后，许多县（市、区）撤销了原乡镇水管（水保）站，组建了由水利、林业、农经、农技、畜牧水产、农机等站合署办公的“农业综合服务中心”，仅少数县（市、区）仍保留了部分水管（水保）站。截至2008年，按管理体制划分，基层水利站实行乡镇直接管理的占36.69%，被撤并入乡镇农业综合服务中心（站）的占24.81%，由县级水行政主管部门“条管”为主的占23.41%，其他类型的占15.09%；按经费来源划分，属全额拨款类型的基层水利站占58.62%，差额拨款类型的占24.40%，自收自支类型的占16.78%，实行企业化管理的占0.20%。

陕县地处豫西丘陵山区，年均降水量550毫米，且时空分布不均，十年九旱。全县辖13个乡(镇)、258个行政村，34.5万人，耕地面积43.5万亩，可灌溉面积13.1万亩。全县有各类水利设施1182处，基层水利管理和服务的任务十分繁重。同时，水利投资规模越来越大、覆盖面越来越宽，面临的水利建设和管理任务越来越重。2011年，陕县在建水利项目15个，总投资1.7亿元。“十二五”期间，陕县还将重点解决小型病险水库除险加固、中小河流治理、中型灌区改造、农村饮水安全、水土保持生态建设、山洪灾害防治等关乎民生的水利项目53个，计划总投资16.5亿元。这些工程遍布乡村田野，也亟待通过基层水利服务组织参与协调建设与管理。

在2003年河南省实施的机构改革中，陕县乡镇“七所八站”被撤销，所有职能归并组建的乡镇农业服务中心。组建农业服务中心这一改革的初衷是整合资源，更好地为农业服务。但由于基层水利人员不固定、专人不专职、技术不精、职责不明等原因，客观上造成了水利为农业服务的能力大为减弱。

卫建群原是西张村镇农业服务中心主任，他负责的工作却包罗万象：计划生育、牲畜防疫、调解民事纠纷等。他有多少精力去干水利的事就可想而知了。其他乡镇的水利人员工作状态也大多如此。乡镇水利服务体系缺失必然导致服务农业的能力减弱。陕县曾经利用抗旱资金给13个乡镇配备了移动式喷灌机，由于长期无专人管理、无专人使用，有的丢失，有的设备损毁严重，难以发挥作用。

农业增产、农民增收对水利的强烈需求以及水利快速发展的形势与基层水利服务体系现状形成了一对亟待解决的矛盾。建立一支职能明确、精干高效、服务到位的基层水利服务队伍，势在必行、迫在眉睫。

2011年的中央1号文件聚焦水利改革发展，不仅明确要求把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，突出加强农田水利等薄弱环节建设，同时也明确提出，“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力”。

应运而生的水利服务中心

机构调整依靠当地党委、政府的强力推动，陕县县委书记牛兰英向三门峡原市委书记李文慧和省委书记卢展工汇报了建立乡镇水利服务中心的初步设想，她的建议得到了两位领导的充分肯定和支持。

陕县把乡镇农业服务中心的水利职能独立出来，在13个乡镇设立了水利服务中心，通过实施明确职能、理顺体制、优化布局、强化保障、创新机制等一系列改革，逐步构建起以乡（镇）为单元，以乡镇水利服务中心为主体、农民用水户参与、服务到位的基层水利服务体系和有利于水利科学发展的制度体系。

西张村镇水利服务中心是全省首家挂牌成立的乡镇水利服务中心，于去年3月1日正式投入工作。

记者在服务中心看到：两层崭新的办公楼里设置了水利普查办公室、加压泵站蓄水池、加氯车间等，办公用品一应俱全，中心还配备了水利专用车和喷灌机等设备。在中心监测室，两台电脑正按照程序对农村饮水安全工程进行实时监控，每一段管道运行情况都能在屏幕上清楚地显示出来，旁边的过滤室也在对水质进行检测。

记者了解到,陕县县财政全年投入150万元用于13个水利服务中心，今后还将逐步加大其基础设施、工作场所建设和设备配置等方面的投入，改善其工作条件，提高服务农村、农业和农民群众的技术装备水平。

乡镇基层水利服务中心的建立，明晰了职责、明确了任务、细化了目标、强化了责任。按照管理任务的不同，乡镇水利服务中心设立了水利建管办公室、水政水资源办公室、防汛抗旱办公室和供水管理办公室，分级管理防汛突击队、抗旱服务队、集中供水公司和农民用水者协会，农村水利技术员具体负责本村的水利业务工作，形成了完善、高效的工作机制，出现了基层水利工作有人管、有人干、出效益的良好局面，充分调动和激发了广大干部群众主动参与水利建设和管理的积极性和创造性，使陕县的农村水利工作进入了良性发展的新格局。

小机构大服务

陕县基层水利服务体系的构建、运行不仅破解了长期困扰水利工程“有人建、有人用、无人管”和农田水利设施损毁、老化、失修、效益衰减等难题，而且理顺了水利基础设施建设人、财、物三方关系。由于使农户完全参与水利设施的建设、使用和维护管理全过程，最大限度地调动了农民的积极性，也使水利设施取得了收益最大化，全县在建水利项目进行得轰轰烈烈。

基层水利服务体系在水利工程建设中发挥了积极作用。2011年，陕县实施重大水利项目10个，投入水利资金1.52亿元，基层水利服务体系在项目前期规划、建设协调、质量监管、运行管理等方面积极发挥作用，使水利工程建设得以顺利实施。基层水利服务体系发挥扎根基层、服务基层的优势，充分调动了广大干部群众参与水利建设的积极性，通过投劳折资、“一事一议”等政策，筹措社会资金487万元，确保了水利事业发展资金需要。

基层水利服务体系在防汛抗旱、应对突发事件中也发挥着重要作用。防汛抢险和抗旱服务队去年一年投入抗旱人员1200余人（次）、抗旱车辆280台（次）、喷灌机具600台（次）、抗旱浇麦2.5万亩。去年9月，由于连续降雨，陇海铁路观音堂段发生了滑坡险情。在接到市防办的命令后，观音堂镇、西李村乡迅速集结百人防汛抢险队伍深入一线，为抢通铁路命脉争取了时间。

基层水利服务体系在处理水事案件、化解水事纠纷、确保人水和谐方面作用突出。基层水利服务体系一是有着密切联系社会、联系群众的优势，是联系群众的桥梁和纽带；二是有着了解水情民意的优势，了解矛盾发生的背景，了解案件的利益冲突点和结合点，有着容易找到平衡利益、解决矛盾的平衡点的优势，是化解矛盾的前沿；三是有着宣传法制、加强法治教育、提高基层群众法治意识的优势，是促进人水和谐的窗口。2011年，基层水利服务体系协助处理水事案件2起、避免水事上访群访案件5起、协调水事纠纷30余起。

张湾乡蔡白村群众在该乡水利服务中心工作人员的指导和帮助下，积极开挖渠道3公里，新增有效灌溉面积450亩。在去年发生的50年一遇干旱面前，该村小麦及果树等农作物全部得到及时灌溉。张湾乡三元村在乡镇水利服务中心成立前，多年来乡政府与村民关系紧张。该乡水利服务中心工作人员在干旱造成三元村人、畜吃水困难关头，出动送水车，无偿为该村人、畜送水。此举使该村村民深受感动，自发无偿出工整修渠道1公里。

陕县基层水利服务体系的大服务功能起到了很好的示范和带动作用。目前，三门峡市6个县（市、区）、62个乡（镇）、4个涉农办事处全部成立了乡（镇）水利（务）服务中心，实现了编制、经费、办公用房、办公设备“四落实”，基层水利服务机构实现乡镇全覆盖。

破解“最后一公里”任重道远

记者在陕县西张村镇辛庄村看到一片果园里树上挂满了黑色的管子。三门峡市水利局农村水利科副科长彭维雄介绍说，这是滴灌，可以高效节水。这种灌溉方式，一亩果园浇一遍只需要20方水，而大水漫灌则需要100方水。但是，这种灌溉方式每亩需要投资2000元。

说到投资，记者在采访中听到最多的就是资金不足。

近几年，国家对水利建设的投入不少，但大部分投入都用在了病险水库的除险加固、大江大河治理等方面，对农村水利帮助最大的农田水利投入较少。水利“大动脉”正逐步打通，但与之配套的农村小型水利工程却明显投入不足，成为“弃儿”。那些“居功至伟”的耕地，有一半以上基本是“望天田”。80%以上的大中型灌区已经运行30年以上，设施老化，失修严重，山丘区、牧区水利和节水灌溉发展滞后。全国大型灌区骨干设施损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，农田水利设施不足的问题越来越严重，状况堪忧。

记者了解到，三门峡市大、中、小型灌区和小型农田水利工程大多是上世纪六七十年代建设的。虽然近年国家和省里加大了对农田水利的投入力度，但与整体经济发展和现代农业发展对水利的要求还有一定差距，部分水利工程和设备超期服役、带病运行，效益不能正常发挥。

据统计，全市有效灌溉面积仅占全市耕地面积的1/3。由于配套不全、水资源变化等诸多因素影响，旱涝保收、稳产高产农田仅占耕地面积的26%。同时，由于灌区设施老化失修、田间工程配套不完善、灌溉渠道普遍塌方渗漏严重，功能大打折扣，水资源利用率较低，全市灌溉水利用率仅为0.5，远远低于发达国家0.7~0.8的水平。同时，由于连年干旱及对地下水无序开采增加，不少地方地下水位明显下降，使一些原本很好的水浇地变成了“望天收”。据今年2月抗旱调查，全市统计在册的4281眼机井和673个泵站，近一半因配套不全、设施老化不能正常使用。

记者在西张村镇看到，一段沟渠已经是千疮百孔。陕县水利局副局长张建民介绍说，这条干渠是1966年修建的，它的水源地是涧里水库。目前，陕县有15个行政村2万多亩耕地靠它输水灌溉，它是陕县最大的灌渠。这条干渠全长62公里，完好的部分只有20公里左右。看到干渠有些地方已经坍塌、沟渠已经被堵塞，记者禁不住怀疑它还能否运行。张建民说，用水高峰期，哪里堵塞了就把哪里挖一挖，只是暂时解决一下问题。他还说，这样的干渠，水的流失非常严重。

缺乏新的机制、造成农村办水凝聚力下降是“最后一公里”的又一个障碍。有关人士说，20世纪80年代初期实行农村联产承包责任制改革以来，土地分到了千家万户，失去大集体时一呼百应“挣工分”的群体效应。由于农村改革后缺乏相应的配套政策措施，使农民办水、管水、用水的凝聚力削弱。加之农业比较效益下降，普遍较低的种粮收益，沉重的水费、电费和油费负担以及滞后的农田水利基础设施建设，使农民参与农田水利设施建设和维护的积极性降低。特别是“两工”（劳动义务工和劳动积累工）取消后，在减轻农民负担的同时，也使一直以“两工”形式维系的农田水利设施的维护与修建失去依靠。由于新的农田水利设施建设机制未能及时跟进，使维持农田水利正常运行的设施无人修护，所需资金无处筹措，农田水利设施建设更加薄弱。

2011中央1号文件为水利的发展送来春风，机遇与挑战并存。应该说，破解农田水利“最后一公里”还是“路漫漫其修远兮”，还要面对不少问题。但是，正如料峭的春寒挡不住盎然的生机，属于农田水利的春天已经来临。