策论国资存量盘活

当前，随着外部环境的变化和内生动力的消退，中国经济开始步入中速增长的新阶段，迫切需要在制度设计上寻求突破，进一步理顺政府与市场之间的关系。通过盘活国有资产存量，提高资源配置效率，推动经济转型升级，实现中国经济的长远可持续发展。 必要性与紧迫性

首先，国有股减持是释放改革红利、缓解债务压力的重要抓手。

随着中国经济步入中速增长阶段，一些原本隐蔽的经济金融风险将逐渐暴露，比如政府债务风险、土地财政的可持续性等。盘活国有资产存量可为解决上述问题提供新思路。适当减持各级政府所拥有的国有股权，可以充实财政资金，缓解政府债务压力，同时腾出资金用于民生、社保等关键领域的改革，进一步释放改革红利。

其次，国有股减持是促进市场竞争、培育企业国际竞争力的内在要求。

近年来，受到内外部环境变化的冲击，中国部分国有企业经营亏损扩大，中铝、中远等大型国企连续多个季度出现亏损，一些国有企业在海外拓展过程中遭遇种种体制。因此，把握有利时机，适度减持国有股，剥离国企非主业资产，有助于培育企业核心竞争力，提升经营效率。同时，国有企业引进外部投资者，也有利于增强企业透明度，缓解国企“走出去”过程中所面临的难题，打造具有国际竞争力的优势企业。

第三，国有股减持是解决投资瓶颈、优化资源配置的重要手段。

中国非国有部门已逐渐壮大，占经济总量的比重约为三分之二，在此过程中也积累了庞大的资本存量，具有旺盛的投资需求。尽管近年来中国在开放民间投资等方面已做出较多努力，但民间投资渠道狭窄、投资制度不完善和行业准入壁垒等问题依然存在。进行国有股减持，使不同规模、不同所有制的企业平等获得各种资源和商业机会，有利于激发民间投资活力，优化国企资产配置，同时引进民间资本参与国企经营，也有利于发挥市场对企业的监督和引导作用，提升微观经济内生动力。 进展及存在的问题

作为深化国企改革、实现政企分开的重要举措，中国于上世纪90年代开始进行国有股减持工作，大体可分为两个阶段：第一阶段（1994年11月- 2002年6月）为股权稀释阶段。1994年中国证券市场进行了第一例国有股转让。1999年国家推出国有股配售试点方案。2001年6月国务院《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》实施，但于当年10月暂停执行。第二阶段（2002年6月至今）为股权分置改革阶段，主要把国有股减持和“全流通”相结合，推动国企公司治理机制改革，改善经营业绩。2005年证监会《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，宣布启动股权分置改革试点工作。

国有股减持取得了积极的效果，一是国有企业经营决策的自大大提高，经营业绩有了明显提升，部分大型国企已跻身世界前列。二是尝试了多元化的减持方式，先后进行了并购、回购、配售、存量发行、股份制改革等试点。

但仍有一些问题尚未解决，一是部分行业国有股权集中度仍然偏高，一些地方政府在完全竞争性行业的控股比例仍然较高。二是市场在资源配置中的作用尚未完全发挥。例如在各级政府大规模经济刺激过程中，土地、银行信贷等资源往往向国有、垄断行业倾斜，少数国有企业扩张速度加快、主业不突出，造成部分行业产能过剩，引发“国进民退”的质疑。三是部分企业减持过程中存在定价低估、隐匿资产等行为，造成国有资产流失。 对策建议

减持国有股应遵循“盘活存量、用好增量、区别对待、分步减持、防范风险”的基本原则。应在摸清国有资产存量的基础上，根据国有企业所属行业的特点有进有退、区别对待。在保持经济金融稳定和国家对主要国有企业控制权的前提下，适度降低国有股比重。同时，充分考虑各方利益和市场承受能力，防范减持过程中的相关风险。

第一，摸清家底，统筹考量。

在启动国有资产减持之前，需要摸清家底，特别是摸清各级政府和部门持有的国有资产存量，以及各级政府持有的上市国企市值，理顺国企的股权持有和管理结构，为减持步骤、定价和交易奠定基础。

根据财政部、银监会、中央汇金公司等统计数据，截至2013年6月，全国非金融类国有企业资产总额达到85.2万亿元（其中中央国企资产总额45.7万亿元，地方国企资产总额39.5万亿元），所有者权益29.9万亿元（其中中央国企所有者权益15.8万亿元，地方国企所有者权益14.1万亿元）。

截至2012年底，中央汇金公司参股控股的20家金融机构资产总额68万亿元，其中国有商业银行资产总额达到60万亿元，所有者权益39.5万亿元。在不造成市场大幅波动的前提下，假设以1.2倍-1.3倍的价格、将10%的国有股所有者权益进行减持，那么国有非金融企业和国有商业银行减持规模合计可达到8万亿-9万亿元。

对上述资金合理运用意义重大，可用于支持中国基础科学、航天航空等核心技术攻关，也可为民生、医疗、养老等关键领域的改革和新型城镇化建设等国家重点支持的项目筹集资金。

第二，有进有退，根据行业特性区别对待。

进一步明确国有企业的战略定位，根据行业特性进行结构调整，有进有退。对于已实现市场化经营的行业或竞争性行业，可以将其经营权还给市场，或者维持国有相对控股，创造公平竞争的市场环境；对于仅在产业链部分环节需要保持国家垄断的行业，可以通过细化产业链分工管理，在一些环节引入市场竞争和补充机制；对于关系到国家安全和国民经济命脉、确实需要保持全产业链绝对国有制的产业，则仍应保持国有绝对控股。例如，在竞争性行业，国有控股比例可降低至30%以内；自然垄断行业如铁路、电力、通信或石油等行业，国有控股比例可降低至50%左右；而公益性行业以及军工等行业，国有控股比例则应保持75%以上。

第三，分步减持，发挥政策灵活性。

坚持以市场化和效率导向为目标，参照国际经验与中国国情，设置国有比重的阶段性目标区间。例如按照国有资产占经济的总体比重、各行业国有资产目标比重、各地国有资产目标比重等，制定多层次的减持目标区间。要充分考虑我国经济发展的地区差异，在西部、中小城镇等国家产业政策倾斜地区，在一定时期内可保持对国有股权的控制，但应制定时间表和退出机制，逐步将主导权交由市场。

为确保减持工作的平稳过渡，可采取先试点后推广的方式。目前金融企业和上市公司的监管相对透明，股权清晰，易于定价，可以成为国有股减持的试点领域。对金融企业，既需要承认金融部门对经济平稳发展的重要性，也需要认识到金融市场在资源配置方面的优越性。金融行业市场化是中国金融改革的大方向，国有控股银行可仿照德国模式，加强对政策性银行的资金扶持，对商业银行则淡化行政、加强监管，培育健康公平的市场体系。可考虑在部分国有商业银行进行减持试点工作。

第四，采取多元化的减持路径，鼓励非国有资本参股控股。

以降低成本、提高效益、增强企业竞争力为根本原则，实现国有企业资本结构的多元化，增强非国有股东在股份公司中的地位和作用。在国有股减持过程中，允许民营企业参股甚至控股，以竞争促效率。鼓励国企引进外国战略投资者，提高国有企业公司治理水平。试点推进管理层股权激励和员工持股计划，提高管理层凝聚力并调动员工积极性，实现经营者利益、员工利益和公司利益的统一。

第五，合理定价，充分考虑市场承接能力。

可通过场外的对标收购，让有资质、有能力的私营企业和个人承接减持股权，发挥入股企业对上市国企的管理职能，并锁定相应股权的冻结期。对于商业化运作但与民生相关的企业，可仿照英国“金股”办法，由政府持有5%的股份，对不利于民生的经营策略拥有一票否决权，但不干扰企业日常经营管理。

对需要保持国家控股且盈利有保障的国有企业，可考虑国有企业股权划归社保，扩大全国社保储备基金，以应对人口老龄化带来的养老金收支缺口。

第六，发挥金融机构在融资、信息咨询等金融服务中的作用。

国有股减持过程中，无论在资产定价、交易安排还是资金募集等方面均涉及大量金融服务需求。而银行作为最主要的金融中介，既可以发挥资金优势，提供融资安排，也可以发挥信息优势，提供咨询服务。例如，在股权转让阶段，银行可提供过桥贷款，保证金融交易的顺畅，或提供阶段性持股安排、运用资产证券化等方式盘活现有存量资产。

第七，完善财税、金融、法律等制度建设，防范有关风险。

进一步改革投融资制度，建设更加公开透明的资本市场、信贷市场。放宽民间资本和外国资本准入范围，减少对非国有资本的显性或隐性限制，给各类企业提供公平的参与机会，消除“玻璃门”现象。

通过税收等激励措施，培育一批专业的中介服务机构，满足减持过程中的国有资产评估、定价、转让等各种需求。

完善与国有资产相关的立法程序，切实防范国有股减持过程中的相关风险。建立科学规范、公开、公平、透明的产权交易制度，完善信息披露机制、市场竞价机制和企业内部的监督制约和问责机制，科学引导国有资产产权交易的各种行为，保证国有资产交易安全，防止国有资产流失。

黄志强为中国银行国际金融研究所所长；廖淑萍、徐奕晗为中国银行国际金融研究所研究员