产粮大县农资补贴效应分析

1主要做法

1．1搞好组织保障为顺利把补贴资金发放到农户手中，固始县成立了以县主要领导为组长、农业局、财政局等相关部门为成员的对种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴领导小组。各乡镇高度重视农资综合补贴工作，乡镇长为第一责任人，成立相应机构，明确3～5名业务骨干，确保工作顺利实施。农业局下设办公室，具体负责补贴日常工作，协调、指导、监督全县补贴工作。固始县还制定了《固始县对种粮农民粮食直补和农资综合直补实施方案》，明确规定了发放补贴资金的范围、标准、程序、措施、责任等，保证了资金及时、顺利、安全发放。

1．2大力进行宣传为使农民清楚、明白国家各项补贴政策，固始县加大了补贴政策的宣传力度，基本做到了家喻户晓、深入人心。县财政部门和各乡镇充分利用广播、板报、宣传车、张贴标语、悬挂条幅、设立政策咨询台等多种形式宣传补贴政策。如在直补发放期间，在县电台黄金时段将县直补办《通告》连续15天全文播放;采取电视讲话和答记者问方式对政策进行宣讲。广泛、深入的宣传使广大群众对农资综合补贴政策了解充分，调动了广大基层干部和农民群众的积极性，促成了项目区领导高度重视、政府统一组织、有关部门密切配合、干部积极工作、群众涌跃参与等有利于项目实施的良好氛围，为补贴工作顺利开展打好基础。

1．3严格补贴程序严格按程序操作是保障资金及时、安全发放到农民手中的关键，所以，在制定方案时要详细考虑发放中的各个环节和重点，加以明确、细致规定。一是严把方案制定关。由乡镇财政所以村组为单位编制《粮食直补和农资综合直补资金兑现底册》，并以村组为单位，张榜公示每个农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额。无异议后，县直补办根据《底册》编制资金落实方案，报省财政厅批复。二是严把补贴资金分配关。根据省直补办批复的《实施方案》和省财政厅拨付的资金总额分配资金，县直补办严格执行省粮补办核准的每亩补贴标准。三是严把资金兑付关。直接将补贴资金拨入到在农村信用联社开设的“粮食直补资金”专户，营业网点将每个农户的补贴资金打到粮补专用存折上，农民凭本人身份证(户口簿)、粮补通知书和“一折通”存折可在全县任何一家农信社营业网点随时办理存取款。四是严把资金管理关。资金实行专户管理，设立“粮食直补资金”和“农资综合直补资金”专帐，单独核算。

1．4责任督导到位在落实补贴政策过程中，强化责任，指定具体责任单位和责任人，实行责任追究制，把落实补贴工作列入年终考核内容。同时，加强督导，保证落实补贴政策不走过场，让农民得到“真金白银”。在农资综合补贴中，各乡镇政府主要负责人为直补工作第一责任人。县乡两级必须做到“四到户”、“七不准”，“四到户”即政策宣传到户、清册编制到户、张榜公示到户、补贴兑现到户。“七不准”即不准降低补贴标准;不准由村组干部代领存款折(银行卡);不准借发存款折(银行卡)之机向农民收取任何费用;不准用补贴款抵扣各种收费和债务，特别是不准抵扣水费、修路等集资款项;不准截留、挤占和挪用补贴资金;不准违规向享受补贴农户以外的个人或集体支付补贴资金;不准拖延补贴兑现时间。财政、监察部门加强对补贴兑现工作的监督检查，发现问题及时查处。县直补办坚持二十四小时值班和“四个一竿子插到底”的工作方法，让群众满意、上级放心。《直补通知书》必须由财政所人员亲自发放，坚决杜绝村组干部代领，防止资金截留。对财政所直补政策落实实行“一票否决”。案件查证属实的追究相关人员的责任。

2补贴效应分析

2．1对粮食生产的效应分析自2005年以来固始县粮食种植面积、粮食单产及粮食总产基本呈上升趋势，连续多年创历史新高，除2006年上升幅度较大外，其他年份上升幅度均较小(见表2)。毋庸置疑，农资综合补贴对粮食生产有一定的激励作用，但是由于农资价格上升幅度较大等原因，虽然近年来的农资综合补贴的绝对值上升，但实际补贴却大打折扣，加上粮食价格的上涨幅度远小于其他物品，种粮农民的积极性并没因为农资综合补贴而大幅度提升。当前，农资综合补贴基本上是按计税面积进行补贴，但补贴面积小于种植面积，种粮大户也没有得到更多的补贴，而且农民获得补贴现金后，较少用来购买农资，因此农资综合补贴对粮食生产的促进作用并不明显。

2．2对农民增收的效应分析自2005年以来，固始县农民收入有了较大幅度的提升，2011年农民人均纯收入达到6305元，是2005年的2．26倍(见表3)。从农资补贴对农民收入增长的刺激作用来看，主要是农民获得补贴现金的直接作用，但这种作用的贡献率较低，2011年补贴额仅占农民人均纯收入的1．24%。由于粮食的比较效益远低于其他产业，并且补贴对粮食生产的作用也不明显，因此农资综合补贴对农民收入增长的间接贡献率更少。

3存在问题

3．1补贴标准相对偏低目前，农资价格大幅上升，使农资综合补贴实际补贴额大打折扣。经调查，就小麦生产而言，除人工费之外，一亩地种子投入约40元，化肥约100元，农药约50元，浇水灌溉约40元，机耕、机收、机播约120元，合计约400元，而目前的补贴额仅有96．74元，还不到四分之一。与美、欧、日等国家相比，我国的粮食补贴幅度仍然较小。调查中，90%的农民认为，农资综合补贴对农资投入起到的补贴作用小，对农民从事粮食生产的激励作用不明显，大多数农户反映“国家给予的惠农补贴，都让生产资料涨价给吃光了，甚至还不够”。虽然国家对农资价格进行了限价，但是效果不明显。河南省粮食综合补贴无法抵销农资价格增长带给农民的负担，政府的补贴随着农资价格的上涨通过中间渠道从农民的手中流了出去，农民增收的形势依然十分严峻。

3．2补贴对象有失公允一是农资补贴并没对所有耕地进行全覆盖。固始县的农资补贴面积自2006年以来一直是139．29万亩，这是按照2004年计税面积确定的，一直没有进行调整。实际上，固始县现有耕地面积175万亩，因土地丈量形成30多万亩耕地未享受补贴，因土地流转、逃避税费等因素形成的“黑地”有5万亩也未享受补贴。二是种粮大户没有获得应有补贴。由于农民外出务工、经商等原因，农户之间私下转包土地比较频繁，而粮食补贴仍补给了原土地承包户，真正种粮的代耕户却没有得到补贴。种种不公平现象导致农民种粮积极性被挫伤，也使得农民失去了通过种粮实现增收的动力。

3．3补贴资金发放成本较高农资综合补贴是项政策性强、涉及面广的工作，在核实面积、档案管理、资金兑付等各环节中必须投入大量的人力和财力，势必增加相关部门的开支。2005年以来，财政部门、农业部门为执行农资补贴工作，付出了辛勤的劳动。2005～2010年发放补贴通知书、存折时，乡镇财政所的工作人员一年几乎有大半年在找农户发补贴。近两年，存折丢失严重、挂失随意，财政部门通过原存折账号常常打不进补贴款。

3．4资金发放形式不规范经调查，有个别村农资补贴资金是由村干部直接以现金形式发放的，并且以签字的方式来证明。这种方式是最直接的，也比较方便，但是这种看似简单的方式存在一些问题:其一，补贴内容混为一体，补贴数额模糊。农户对政策缺乏了解，所以当他们能领到补贴时就觉得非常满足，当问他们领到是什么补贴时，98%的农民都是模棱两可;其二，降低了补贴额的实际效果。虽然领到补贴，但是对于国家的初衷并不了解，大大降低了补贴的实际效果;其三，容易滋生腐败。采取现金发放方式，不分条目，很容易造成资金不明流动，也会让一些蛀虫有机可乘。

4政策建议

4．1加大农资综合补贴力度在市场经济条件下，农户是自主经营、自负盈亏的个体生产者，如果直接补贴力度弱到不能够平衡粮食生产收入与非粮食生产收入，农户就会减少粮食生产或放弃粮食生产。因此，直接补贴力度的大小直接影响到本地区粮食安全目标的实现程度。政府应根据国家财力状况，加大补贴力度，逐步提高补贴标准。最低限度的补贴水平要达到农业资源的平均收益临界水平，因此，建议每亩耕地补贴达到物资投入成本的50%。应建立和完善粮食综合补贴动态调整制度，根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则及时安排粮食综合补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，以便进一步发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的刺激作用，促使农民收入增加。同时，要对以前计税时漏报的耕地以及近年来重新开垦的耕地重新核实，并给与农资补贴，达到全部耕地的全覆盖。

4．2加强对种粮大户的补贴扶持可以借鉴四川的经验，出台针对种粮大户的农资综合补贴措施。粮食种植面积在30亩以上的粮食种植户或者合作社，自行向耕地所在的乡镇政府提出补贴申请。种粮大户或合作社提供第二轮土地承包证明、租种耕地合同书原件和身份证原件以及相关复印件，村委会在申报表上签注审核意见。各乡镇核对后，将原件退回种粮大户，补贴资金由县或乡镇财政部门于9月底前通过农民“一折(卡)通”账户发放，建议补贴标准为每亩100元。同时，建议地方政府在农地流转管理过程中，对农地流转用作粮食生产的农户给予奖励。另外，中央和地方政府可对典型的种粮大户给予一定的精神和物质奖励，加大对种粮大户的扶持，例如对种粮大户的水利、道路、土地质量等农田基础设施建设加大投入，提高建设标准。

4．3加快粮食直补信息化建设加快建设省、市、县、乡镇四级联网的农民补贴信息网络，整合各项农资综合补贴等涉农补贴，及时各种惠农政策信息，尊重粮农的知情权、监督权、申诉权。建议建立粮食补贴发放信息共享平台，实现财政与涉农部门和中国邮政储蓄的联网操作，发放“涉农补贴专用存折”，将农资综合补贴等涉农补贴集中整合、打卡发放，并通过网络实现无纸化办公和电子对账，降低交易费用，提高补贴效果。这样也有利于杜绝补贴资金被截留、挪用或克扣，方便各级政府与农民群众对补贴政策与补贴资金的监督与查询，减少补贴的行政操作成本。

4．4完善价格支持机制调查中，我们发现农民普遍的一个呼声就是希望明年继续提高粮食收购价格，使粮食收购价格上涨的幅度不低于农用生产资料价格上涨的幅度，以增加他们的收入。根据这几年的情况来看，粮价的上涨速度远远跟不上农资价格的上涨速度，也低于总体物价水平上升的幅度，这对种粮农民的积极性有所影响。因此，应加强农资市场及价格情况的监测和预警分析，综合采取进出口调节、储备调控、协调调运、加强监管等手段，加强市场调控，保障农资供应，保持市场稳定。建议在CPI相对稳定的情况下，进一步提高粮食最低收购价，调动农民的种粮积极性。另外，建立“粮食利率”调控机制，即通过提高或降低“粮食利率”，调控国家粮食供给，达到粮食供求基本平衡。当市场价格低于保护价格，粮食供过于求时，通过提高粮食利率，降低储粮成本，吸纳储粮，由国家指定的储备粮公司敞开收购，作为国家专项粮食储备，同时，也可以拉动市场价格;当市场价格高于保护价格时，保护价格就不再起作用。这样就将粮食市场价格的波动控制在合理范围内，粮食保护价格既稳定了粮食供给，又保证了国家粮食安全。

作者：彭爌孟俊杰单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所河南省农业科学院农业经济与信息研究所