基于公共财政改革的高校财务管理内部控制系统设计

十一届三中全会以来，我国经济体制逐渐从计划经济向市场经济转轨，相应的财政制度也从“生产建设性财政”向“公共财政”转变。“公共财政”改革的核心是政府预算制度改革及支出结构的调整和优化，其主要内容是复式预算制度的建立与规范化管理以及部门预算、绩效预算、政府采购、国库集中收付、收支分类改革等预算制度的配套改革。在公共财政改革的影响下，高校财务各业务系统之间的关系发生显著变化，由原来相对独立、开放式的系统向互为基础、闭环式的系统转化（见图1），在这一系统中，各子系统间的联系越来越紧密，环环相扣，相辅相成，只要其中任何一个系统出现问题，高校财务均将面临重大风险。因此，面对公共财政政策新形势，高校需要健全财务管理内部控制系统建设，确保高校财务高效率低风险运行。

一、高校财务管理内部控制现状分析

（一）预算管理不到位 高校预算在政府预算体系及高校内部财务管理体系中均担负着重要的角色：在政府预算体系中，高校预算属于单位预算，是编制教育系统部门预算的基础，并进一步成为编制政府本级预算的基础，因此它是政府预算体系中必不可少的一项基础工作；在内部财务管理体系中，高校预算是高校开展各项事业的先决条件，因为只有事先预算，才有充足的经费保障，才能确保高校各项工作的顺利组织和安排。然而，随着公共财政改革的不断深入，高校预算面临着越来越多的困境，存在校内外预算不衔接、预算编制不完整、预算执行不规范、预算考核不健全等问题。

（二）资金执行不严格 扩招以来，高校资金总量呈现急剧上升趋势，其拥有的资金数额动辄数百万、上千万甚至数亿元。为了保证资金安全，加速资金流转，高校资金基本上实行规范的“收支两条线”管理政策，而实际执行情况却不尽如人意，存在资金上缴不及时、违规设置账外账和“小金库”、资金挪用或挤占等现象，甚至个别高校还存在违规集资现象。

（三）采购控制不规范 自2003年我国施行《政府采购法》以来，纳入政府集中采购目录的项目不断增加，小至办公用品，大至重型设备都纳入政府采购范围。根据政府采购法的规定，纳入集中采购目录的采购项目及排除在集中采购目录之外，但在规定的采购限额标准以上的采购项目须办理政府采购。而现实中，未经核准自行采购、超计划超标准采购、采购过程中违规收取回扣并滋生贪污、受贿等严重违法违纪等行为在高校还时有发生。

（四）会计核算不完整 核算是现代会计的一项基本职能，是控制的基础，只有适宜的核算，才能反映基本的信息，才能实现有效地控制；而有效控制的结果，才能促进正确地核算，才能反映真实的信息。但直至目前，高校会计核算基础还比较薄弱，账目不清、科目混淆、项目混用、收支随意列支等现象依然存在。

（五）财务信息不透明 《2010～2011年度高校信息公开观察报告》调研团队在考察高校是否主动公开了学校财政性资金的使用和管理情况时发现，112所被观察高校中居然有108家透明度测评为零，即没有公开学校财政性资金的使用和管理情况；而得分的那4家高校，也仅仅是公布了自己学校财政资金的相关管理制度，并没有交代如何具体使用。

二、高校财务管理内部控制问题成因分析

（一）内部控制意识淡薄 随着改革开放的不断深入和发展，高校逐步成为独立自主办学的法人实体，经费来源也由国家财政单一拨款方式向以国家拨款为主、多渠道筹措教育经费的方式转变。长期以来，受传统教育管理思想的影响，高校管理者大多只注重教学、科研、招生和创收等工作，对高校财务管理内部控制建设认识不足、重视不够；有些管理者甚至还认为财务管理内部控制是财务人员的职能，与自己无关。

（二）内部控制制度不健全 目前我国高校财务管理内部控制制度的建设尚停留在初级阶段：有的高校没有按规范要求建立健全内部控制制度；有的虽然建立了内部控制制度，但仅停留在业务的初始状态，并未根据业务的变化以及出现的新业务及时建立健全相应的内部控制制度；有的即使制定了较为全面的内部会计控制制度，但仅仅“印在纸上，挂在墙上”，执行不力，对违规行为也只是一味地宽容，使得这些制度形同虚设，丧失了其应有的刚性和严肃性；还有一些制度由于受设计人员认识、经验和知识水平的限制，存在着控制内容、约束对象和控制范围不全面等情况。

（三）风险识别及评估机制缺失 计划经济体制下，我国高等教育事业一直被视为由政府支出的公益利事业，高校属于政府办学，政府对高校实行高度集中的管理模式，表现在学校由政府统一管理、经费由政府统一提供、招生由政府统一计划、毕业生由政府统一分配的“四统一”上。在这种管理模式下，高校没有自负盈亏的责任，其在收支平衡的条件下保持学校的正常运行即可，因此高校办学基本上不存在任何风险，也造就了高校从学校党政领导、中层管理者到全体教职工既无清醒的风险管理意识，也无丰富的风险识别、评估及应对的实践经验，更谈不上建立起一套行之有效的风险预警及防范机制。

（四）控制系统集约化程度不高 良好的内部控制系统是以先进、高效、快捷、通畅的高校信息管理系统为依托的。目前，我国高校基本上都建成有较为完备的局域网系统，还有部分高校已开始向“数字化校园”建设迈进，然而，受系统建设进程、信息处理手段及运行维护等客观条件限制，高校财务管理内部控制信息共享程度不高或无法共享情况仍时有发生，如高校领导无法全面掌握学校财务运行状况、学院或职能部门无法及时了解经费预算执行情况、教职员工无法知晓经费到账及支出结构情况、学生无法查询奖学金或贷款发放情况等。

（五）监督检查力度不足 高校内部控制的监督检查一般从两个层面进行：一是外部检查，主要是教育主管部门、财政部门或其他相关管理部门组织的检查；二是内部检查，主要由审计部门组织，根据高校管理需要而开展的各类检查。但无论是外部检查还是内部检查，以“高校财务管理内部控制”名义组织的全面检查还从未组织过。实际工作中，外部检查多以专项调研的形式出现，检查频次较少，检查期间较短，检查范围较窄，致使检查的深度和广度受到很大的限制；而且由于缺乏后续的跟踪，使得各类检查在提交相应整改报告后也就草草结束。内部检查由于内部审计缺乏独立性，内部审计职能不明晰，加之受到环境、人员、经验、技术等条件的约束，其审计职能并未充分发挥。

三、高校财务管理内部控制系统设计

（一）预算管理控制系统设计 现阶段我国政府正着力推进以“三个子”——“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”为目标的综合预算改革，该项改革对单位预算管理的要求越来越高。因此，高校预算管理控制系统设计，首先是设计预算管理控制目标，如提高预算编制精细化程度、协调部门预算与校内预算的衔接、促进资源的合理配置等；其次是设计预算管理组织体系，明确机构职责和人员组成；再次是对预算管理主要活动进行设计，包括预算编制、执行、调整、分析、绩效评价等控制，其中预算编制控制需明确预算编制的总体原则、基本要求、基本方法、基本程序等；预算执行控制需明确预算下达、项目执行、支付审批等具体规定；预算调整控制需明确预算调整方案、调整时间、调整条件及调整程序等；预算分析控制需明确分析内容、分析方法、结果应用等；绩效评价控制需要明确评价指标体系、评价方法及奖惩办法、责任追究办法等。

（二）资金管理控制系统设计 公共财政改革推出的国库集中支付制度，其主要思路是建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度推出后，高校资金形态（货币性资金转为指标性性资金）、支付方式（现金或转账支付转为直接支付和授权支付）、结算方式（由“先拨款后支付”转为“先支付后清算”）、使用期限等均发生显著变化。因此，高校资金管理控制系统设计，首先是设计资金控制目标，如减少资金的挤占、降低资金拒付风险、提高资金的使用效率等；其次是设计资金控制的基本方式，如系统操作控制、支付方式控制、项目资金控制、定期对账控制等；再次是设计资金控制的主要内容，包括资金收缴控制、资金计划控制、资金支付控制等，其中资金收缴控制侧重专户资金的结报和票据核销控制；资金计划控制侧重用款申请和计划编报控制；资金支付控制侧重支付令的录入和审核控制等。

（三）政府采购控制系统设计 政府采购是西方发达国家公共支出管理普遍采用的一种手段，也是我国公共财政改革的一项重要内容，其实施的主要目的是通过对政府采购行为的监督和管理，确保政府采购过程的公开、公平和公正，同时杜绝采购过程的腐败现象，保证政府采购资金的有效使用。结合政府采购的目的，高校政府采购控制系统设计，首先是设计政府采购控制目标，即确保政府采购的公开性、合法性、合规性等；其次是设计政府采购控制的基本方式，如岗位分工控制、授权审批控制、采购类型控制、采购方式控制、合同备案控制等；再次是设计政府采购控制的主要内容，包括采购预算控制、招标控制、货物验收及保管控制、货款结算及对账控制等；其中采购预算控制侧重采购预算的编报、调整、执行和结余控制；招标控制侧重供应商的选择、招标程序及合同的订立控制；货物验收及保管控制侧重货物的质量及实物资产的流转控制；货款结算及对账控制侧重资金支付及往来款的控制。

（四）会计核算控制系统设计 核算工作是财务的一项基础工作，公共财政改革推出的各项政策，都无一例外地需要在核算系统中反映出来，因此，会计核算控制系统设计，首先是设计核算的控制目标，如核算的完整性、系统性、全面性等；其次是设计核算控制的基本方式，如岗位分工控制、审批权限控制等；再次是设计核算控制的主要内容，包括科目体系控制、项目体系控制、业务受理控制等，其中科目体系控制主要是根据政府收支分类科目设置合理的科目体系及维护科目的正确使用；项目体系控制主要是根据国库集中支付及政府采购的要求，设置匹配的国库项目和政府采购项目，确保核算系统与国库系统及采购系统的项目的同步确认；业务受理控制主要是制定规范的业务处理流程，即分别业务发生、受理、审核、审批、制单、支付等环节建立相应的控制措施。

（五）信息披露控制系统设计 随着政府信息公开及高校信息公开步伐的稳步推进，高校财务信息的公开化、透明化也将成为一种必然的趋势。因此，信息披露控制系统设计，首先是设计信息披露的控制目标，如确保信息的真实性、完整性、可用性、时效性等；其次是对信息披露的主要活动进行设计，包括信息的采集、加工、披露等，其中信息采集控制主要是对采集对象、原则、方法、途径及数据存储等的控制；信息加工控制主要是对信息的筛选、分类、分析过程的控制；信息披露控制主要是对信息的披露类型、期间、范围、时间、载体等的控制。

参考文献：

[1]赵明、师萍：《高校内部会计控制》，中国社会科学出版社2006年版。

[本文受浙江省教育厅科研资肋项目（编号：Y201328409）资助]