发达国家公共危机管理中的社会参与

摘要：近年来大型危机事件频繁发生，从2001年9.11恐怖事件，2003年的美加大停电，04年的印尼海啸，到发生在国内的03年的非典，05年的松花江污染事件，今年的太湖流域的鼠患，危机管理也日益引起政府、民众和媒体的高度重视。作为危机管理的主体 ，政府的重要地位不言而语，同时广大的民众，社会力量、非政府主体在危机管理中的主人翁地位也应该得到重视，在灾前防御和灾后自救中发挥更大的积极作用。在此，我们介绍和借鉴西方发达国家地方政府危机管理中非政府主体参与的一些经验，对建立我国全民社会型危机管理体系有很大的启示。

关键词：危机 公共危机 社会参与

对公共危机管理的研究，大多从政府的主导，以及信息化渠道和媒体关系方面入手，关注政府主导下建立危机应急体系。而本文从危机应对的社会参与力量入手，介绍西方发达国家危机管理中的社会力量参与方面的制度，给我国地方政府危机管理的民众参与提供可借鉴的经验。

一、现代公共危机

危机有各种类型。本文涉及的主要是公共危机。什么是公共危机呢?简单地说就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态，就是公共危机。1997年亚洲金融危机、1998年夏天我国的洪水、2001年美国发生的“9・ll”事件，2003年春天我国发生SARS事件等，都造成了公共危机。公共危机既可能是由于自然原因造成的，例如，地震、洪水等，也可能是经济原因造成的，例如经济危机，也可能是政治原因造成的，例如，2001年底阿根廷接连换了4个总统，政局动荡，也可能是社会原因造成的，例如，民族冲突、宗族械斗等。公共危机尽管起因千差万别，但是有一点是共同的，即它们涉及的对象不是单个的个人，而是社会大众，至少是一个特定单位或地域中的一群人。

二、危机管理中的公众参与方面

（一）发达国家塑造的应急文化

发达国家的大城市一直把塑造发达的应急文化，提高市民和各种社会组织的应急意识和应急能力，作为城市危机管理系统建设的基础工程。纽约市紧急事务办公室专门在其网站上公布了该市平时可能遭遇到的包括飓风、雷暴和恐怖袭击在内的灾害，说明应采取的应对措施，告知从住宅、地铁、高楼等地撤离时应注意的事项。美国纽约、华盛顿、洛杉矶等大城市政府通过政府各部门、社区志愿者、学区、红十字会、计算机网络等大量的渠道和机制，以及编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等，为市民和工商企业等提供危机应对知识，提供众多的求生技巧和安全培训内容，其内容包括市民城市社会生活中所可能遭遇的所有各种可能的危险及其应对技巧，塑造了发达的城市应急文化。政府还努力和市民建立良好的合作关系．共同应对大小的各种危机。所有这些就使良好的安全意识和危机应对能力成为城市每一个成员的基本素质，使每一个市民充分认识到．危机预防和危机应对是城市每一个成员的基本责任和义务。

（二）基层社区方面

1.社区睦邻组织运动。这是教会及一些慈善组织、基金会发起的社区互助运动，发起人是英国东伦敦教区的牧师巴涅特，但是该教区是伦敦最贫困的教区之一，脏、乱、差，居民生活十分困苦。他和夫人为了改善教区面貌和居民生活，搬到教区内生活，并动员在牛津和剑桥大学读书的贵族子弟到他的教区为贫民服务。他还在该社区建立了社区睦邻服务中心。该运动的方法是让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，尽量调动并利用社区内各种社会资源，组织居民改善自己的环境，培养居民的自助与互助精神。该运动及方法所倡导的服务精神和所取得的成就，给当时面临众多棘手城市社会问题的世界各国提供了一条出路，因此短期内迅速在欧洲大部分国家推广开来，并很快传到亚洲和美国。

2.社区危机反应团队。这是美国一种辅的社区救援组织，是关于灾难准备、社区互助、救灾安全，是一种对灾难环境的积极而现实的解决方式。它将自发的未经训练的自愿的市民组织起来，收集灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。1985年，洛杉矶消防局在一次大地震之后认识到，一场大型灾难发生后，由于受难者人数众多、通讯联络中断和道路阻隔，使救灾工作变得十分困难，人们不得不依赖互相帮助以满足救灾的瞬时需要。于是提出了这一概念并付诸实施。1993年开始，社区救灾反应团队训练计划在美国全国推广，9・11事件以后，美国民众对这社区救灾反应团队日益重视，机构日趋完善。

3.街区守护者。街区守护者项目训练社区居民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目。志愿参加街区守护者队伍的社区居民，被给予一些旨在提高其观察能力的培训。这些志愿者在经过培训之后，就会得到一个保密的街区守护者编号，当发现犯罪行为或者其他的危机情形的时候，这些志愿者有责任向警察局及时进行报告。大多数街区守护者都是老年人或者残疾人，服务于自己所居住的社区街区守护者的身份严格保密。犯罪控制中心的指挥人员负责管理街区守护者的档案，只有他们知道街区守护者的身份。所有程序的设计都充分地考虑到如何保护街区守护者的身份以及他们的安全。

（三）志愿者组织的危机应急功能

志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式，是公民社会和公民社会组织的精髓。志愿者组织传统的最重要和最直接的功能是慈善活动和社会福利事业。随着现代社会的发展，在越来越多社会领域里，志愿者组织成为广泛的社会服务的重要提供者。从危机管理的视角来看，一些传统的志愿者组织，如国际红十字会，一直活跃在战争和灾难救助的第一线。在现代西方国家大城市危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成为抗击危机的一支重要辅助力量；参与危机救援工作也成为志愿者组织一项越来越重要的新功能。例如美国大量存在的公共健康志愿者组织在推动政府采取措施防治传染病、开展健康教育：宣传、动员健康、进行社会调查，以及在洛杉矶大地震、9・11恐怖袭击、SARS事件这样的危机事件的受难者救助过程中，都发挥了重要的作用。

（四）政府和社会组织在危机管理中的伙伴合作关系

各类社会组织尤其是工商企业组织在城市危机管理中的广泛参与，建立政府与社会组织的伙伴合作关系，是西方国家全社会型危机管理网络的一个基本特色。以美国纽约为例，政府非常重视建立和社会组织的伙伴协作关系，加强危机管理中公共部门与私人部门之间的通力合作。以共同应对城市可能发生的各种危机事态。纽约市危机管理办公室则一直重视开展公私合作应对危机。目前正努力通过与工商业界的积极互动。发展出多种具体的公私合作项目。如帮助工商业机构规划和发展有效的危机应对方案：帮助它们建立良好的危机信息交流机制和危机监控系统；鼓励它们采取一切措施，如购买保险。以最大限度减少危机可能造成的负面影响；在大规模的危机发生后，允许工商业组织进入危机现场，抢救那些对它们的业务开展具有决定性影响的资料和设备：吸纳主要的私人工商业组织代表进入危机指挥中心；承诺支持受危机影响的工商业主，通过不懈努力，恢复正常业务运作，实现经济复苏等。

三、对我国公共危机管理中社会力量参与的几点思考及启示

第一,应结合东西方危机管理思想,树立危机应急文化。中国古代的危机管理思想同西方现代危机管理理论相比，虽尚未形成较为完整的理论体系，但在现代社会管理中仍具指导意义。其特点有三：一是“居安思危”，“有备无患”；二是“人定胜天”，“临危不乱”；三是“福祸相倚”、“谋定而动”。概括起来，中国古代的危机处理思想暗含两大要诀：即“解”和“安”。消解、化解、和解；居安思危和长治久安。基于西方理性思维的传统，西方现代危机管理偏重理性，其最重要的观念是政府的各种危机都是可以预防的，最重要的做法是弱点分析和绩效审查，二者必须双管齐下，才能趋利避害，保一方平安。可见，我们并不缺少应对危机的思想和文化，但是缺少物化或者是说以制度来加强的文化和思想，在危机发生时也就缺乏应对的具体指导。因此，我国需要做的就是学习发达国家的做法，政府通过制度化的学习指导建立应急文化。

第二，完善社区的危机应急制度，提高公众的参与能力。参照发达国家的社区危机应急制度，建立我国的社区危机应急体统。发达国家社区的危机应急制度相对完善，政府推动的社区睦邻组织运动、邻里守望制度、社区危机反应团队和街区守护者等，使社区民众的广泛参与危急应对，在危机发生之时，应对的能力相对较高，直接和见接地减少了危机所造成的破坏。相对国外来说，我国人口众多，公共危机发生后，造成的受灾人数相对比较多，危害性严重，因此从民众基层建立应急制度意义重大。同时，就文化传统来说，我国本来就有互助，“一方有难八方支援”的传统，只是没有制度化推广。

第三，应更多借助非政府组织因素。在阪神大地震和美国9・ll后的危机处理中，非政府组织成为一支越来越活跃的力量。因此，中国也应加强非政府组织建设，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。一方面，应着眼于现存的群众组织和人民团体，利用它们比较完善的组织网络和较强的动员能力，进一步完善其职责范围；另一方面，对于现有团体难以完成的工作或不能覆盖的人群，需要新组织一批真正意义上的民间非政府组织。这些团体既可以是由带有较强官方色彩的非政府组织剥离出来的，也可以是由民间自发成立的，还可以是派的专家和知识分子成立的专业组织。总之，我们应尽力拓宽非政府组织参与社会危机处理的渠道。

第四，地方政府的整合作用不可少。地方政府是危机管理的主体，这是毋庸置疑的。在强调社会力量参与的同时，并不是要否定政府的主导作用，不管是危机文化的增强，社区民众的参与机制还是志愿者非政府组织的活跃，都离不开地方政府的组织整合和引导。我们强调的社会力量的参与不是无组织无纪律的盲目的行动，不是完全自发的群众行为，而是需要政府的积极参与，准确的说政府是整合和引导社会参与的强大力量支撑，没有政府的整合作用，社会的参与力量是无法很好发挥其作用的，相反还有可能造成不可预测的危机。