对德令哈市草原执法工作的思考

草原监理是行政执法的一种类型,是负责草原法律执行情况的监督检查,对违犯草原法律法规的行为进行查处。新时期加强草原执法工作是维护草地生态环境健康发展,保障农牧民合法权益,促进畜牧业发展的重要保障。

自2003年《中华人民共和国草原法》修订实施以来,德令哈市草原执法工作在探索中前进,在前进中发展,在发展中提高,已经成为建设生态文明,构建和谐社会,完善家庭草场承包责任制,对草原流转行为的监管,促进草原可持续发展不可缺少的重要手段。当前我市经济社会发展进入了新的历史时期,草原执法工作面临许多新的挑战,我们必须认清形势,积极应对实现草原执法工作的新突破。本文就德令哈市草原执法工作中存在的问题进行浅要分析,并对开展草原执法工作提出了合理的建议。

一、贯彻《草原法》,提高执法力度

《中华人民共和国草原法》的修订实施,给我市草原保护建设注入了巨大的活力,加快了依法治草进程。自1997以来,我市草原执法各项工作不断发展进步。

一是初步形成了专门执法的监理队伍。新修订的《草原法》首次确立了草原监理机构的法律地位,明确了其保护草原的执法职责。在《草原法》的推动下,一支负责草原执法工作的专门队伍从市到各乡(镇)相继建立,改变了以前草原执法缺专门机构及专职人员的局面。

二是初步建立了违法案件必查的机制。这几年来,我市草原管理部门认真贯彻实施《草原法》,忠实履行职责,不断加大对各类草原违法案件的查处力度,一大批非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物资源、非法征占用草原、非法进行矿藏开采、非法买卖和流转草原等案件得到查处,违法犯罪行为得到纠正,违法犯罪行为人受到应有惩处。草原执法责任制、草原执法检查制、大案要案暴光制、接待制、案件督办制等制度逐步建立,有案必查、违法必究的执法机制初步形成,并在实践中不断完善和提高。同时把贯彻实施《草原法》作为工作重点,充分利用《草原法》宣传月,法制宣传月、科技下乡等有利时机,通过发放宣传材料、张贴标语,散发传单,制作展板报、召开群众大会等多种形式和措施,提高了广大农牧民群众对新《草原法》、《青海省草原承包办法》、《青海省草原使用权流转办法》、《青海省草原监理规定》、《草原防火条例》等相关法律法规的认识,并增强了他们的知法、守法意识。据统计,印发各种宣传材料1.4万份,张贴标语250条,散发传单2620余份,制作展板报10次,参加省州培训达 24 人(次)。

三是初步完善了有法可依的执法基础。修订后的《草原法》立法内容更加全面,尤其对草原权属、草原规划、草原保护、建设和合理利用等做了比较明确的规定。为适应深入贯彻实施《草原法》的需要,近几年来,农业部又先后制定了《草畜平衡管理办法》、《草原征占用审核审批管理办法》、《草种管理办法》、《甘草麻黄采集管理办法》和《草原防火条例》等配套法规和规章。自2003年3月新《草原法》颁布实施以来,全市共立案查处违法案件16件,调解处理草原纠纷65起,办理草原监理事宜80多起;根据省草原防火指挥和省农牧厅的要求,制定和完善了《德令哈市草原防火值班制度》、《草原防火岗位责任制》,建立了定期火情报告制,实行领导负责制,并指定专人负责,切实加强了草原防火工作。我市结合本市实际情况,先后出台了《德令哈市草原管理条例》、《德令哈市草原防火条例》、《德令哈市草原围栏管护办法》等地方性法规,为草原执法工作有效开展奠定了一定的基础。

四是初步形成了草原执法的保障体系。随着新《草原法》的贯彻实施,草原家庭承包、基本草原保护、禁休牧、轮牧以及草畜平衡等草原保护基本制度的推进力度不断加强,实施范围逐步扩大。目前,完善了家庭草场承包到户、联户,加大了对草原流转行为的监管力度,规范流转草原36.12万亩。草原资源与生态监测、草原防火防灾、草原建设指导、草原技术推广等工作也得到快速发展。各项草原保护制度措施的推行,现代先进技术的推广应用,相关基础设施的完善,对草原执法起到了重要的支撑保障作用,提高了执法的科学水平和工作效率。

二、草原执法工作面临的新挑战

随着我市经济社会的不断发展,人口、资源、环境的矛盾将日益尖锐,草原执法工作将面临很多新的困难和新的挑战,对此,我们必须进行客观全面的分析,在思想和行动上做好充分的准备,积极应对这些挑战。

(一)追求经济发展使草原执法的压力日益加大。牧区较其他地区相对经济落后贫困,从各级政府到农牧民,希望尽快摆脱贫困,加快经济发展的主观要求极为迫切。由于牧区资源有限,产业单一,发展经济只得依靠在草原上“做文章”。为了进一步发展牧区经济,在矿藏开采、基础建设、旅游建设、工业开发等方面的步伐还会加快,对草原经济价值的索取力度也会持续加强,这必将对草原保护构成越来越大的压力。

(二)人畜矛盾日益突出使草原执法的压力进一步加大。在未来很长一段时间内,我市牧区人口数量将日益增长的趋势不会根本改变,农牧民的收入来源70%的主要依靠草原畜牧业的局面不会根本改变,牧区畜牧业发展主要依靠家畜数量增长的现状不会根本改变,草原面积不断减少的趋势也不会根本改变。

(三)草原执法机构不健全,基础条件差。草原监理站与草原站一套人马,两块牌子,开展草原监理业务所需时间、精力受草原技术服务工作的干扰,从一定程度上影响了草原监理工作的正常进行。草原执法工作是一项公益性事业,为保障国家生态安全和农牧业持续发展而服务的。虽然市草原监理机构早成立,但由于地方财政没有执法专项经费支持,加之上级部门对各级执法机构投入不足,基础条件差,缺乏必要的仪器设备和工具,缺乏办公经费,工作条件非常简陋,影响了工作效率和质量。

(四)与新《草原法》相配套的法规和制度尚不完善。虽然在草原执法方面做了大量工作,但是随着体制的完善和新《草原法》的出台,相应的配套法规和制度,如《草原流转管理制度》、《草畜平衡制度》等还没有及时制定出来,草原监理活动缺乏明确的法律依据。

(五)部分冬春草原承包档案与实地不符,牧民不接收。其原因:第一,在冬春草原承包时我市缺草原方面的技术员,聘请其他部门的技术员因不适应当地气候,有些海拔高的地区不能进入实地绘图,因此在绘图过程中出现误差,留下了许多“后遗症”,造成了新的矛盾。第二,冬春草场承包时,牧户承包草场过于分散,东一块、西一块,不便于经营管理。1994年草场承包后牧户多次互换草场,造成1996年省州验收后,填发的草原使用证与实际不符。

(六)草原流转管理不规范。第一,牧户出租、转包草原都是口头协议,即使有书面合同,也过于简单,容易发生纠纷。第二,草原流转都是牧户私下进行,没有履行必要的法律手续,乡政府和牧委会事前不了解,事后难管理,第三,流转户在草原利用上超强度放牧现象比较普遍,造成草场退化。

(七)社会各界对草原执法工作认识不足。草原是畜牧业生产的物质基础,是牧民生活的物质保障。保护草原,改善草原生态环境,使实现畜牧业可持续发展的主要途径。但是,现阶段社会各界还对草原生态的脆弱性、草原生态功能和草原执法工作的重要性认识不足,一些部门和领导干部只重视眼前小利益,不注重国家长远利益,利用开发名义破坏天然草原植被,给草原执法带来困难。

三、建议

(一)加强草原执法体系建设。把草原监理部门从服务经营部门中分离出来,建立一支强有力的草原执法队伍。改善办公条件,配备必要仪器设备,加大草原执法力度,有效地减轻草原破坏活动,改善草原生态环境和缓解草原退化速度,从而为发展地方畜牧业经济提供保障。

(二)进一步完善草原法律法规。目前,我市在草原利用、保护、管理方面的法律法规不健全,如草原流转、承包经营中的管理和保护、草畜平衡等方面的法律法规还没有完善,有些领域出现空白。因此,结合本地实际抓紧制定草地利用、保护和管理所需要的地方性法规和规章制度,为草原执法工作提供明确的依据。

(三)进一步完善草原承包工作。草场承包工作是根据有关法律规定进行的,草场承包到户原则是50年不变,牵连到二代或三代人的生计问题,现在由于国家取消了牧业税,牧户不再担心承包面积大和交纳税费多,原划分到联户的草场,牧户要求划分到户、建档。因此各级主管部门应按有关法律法规规定,完善草原承包过程中的遗留问题,重新建立草原承包档案。

(四)新《草原法》是草原保护与建设的根本大法,是打击草原违法行为的有力武器。因此要采取多种形式,通过多渠道,广泛深入地宣传新《草原法》、《青海省草原承包办法》和《青海省草原使用权流转办法》等草原法律法规,让社会各界充分认识到新《草原法》在保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会可持续发展中的重大作用。同时在正确引导和规范草原承包经营权,纠正承包期内任何调整和强行流转、非法流转草原的行为。

参考文献:

[1]《草原法》.

[2]《德令哈市草原防火值班制度》.

[3]《草原防火岗位责任制》.

[4]《青海省草原承包办法》.

[5]《草原使用权流转办法》.

(作者单位:青海省德令哈市草原站)