浅议政府采购绩效评估系统存在问题及对策

【摘要】本文通过对我国政府采购绩效评估现状及存在问题分析,针对我国政府采购绩效评估系统的不足,提出了加强和完善我国政府采购绩效评估系统的几点思考。

【关键词】政府采购 绩效 评估

政府采购是随着国家和社会经济生活的发展而产生的,政府采购制度则是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。政府采购不是一般的商业采购,它具有公共性、政策性和强制性等特点,是政府组织指导、监督和推动的结果,它的起点是通过立法规定,过程是执行法律法规,终点是立法宗旨的实现。政府采购绩效评估是指通过建立科学、合理的评估指标体系,全面反映和评估政府采购政策功能目标和经济有效性目标实现程序的过程。将政府采购绩效评估纳入政府采购流程,是社会主义市场经济的客观要求,有助于推进国有资产管理,同时也是政府绩效管理的一个重要组成部分。

一、我国政府采购绩效评估现状及存在问题

政府采购绩效评估是针对政府采购项目、资金来源、采购方式、采购标准确定的政府采购需求的科学性、合理性、全面性、约束性、效果性而实施的评价,以体现财政支出管理的综合效益。近几年来,我国地方政府陆续对政府采购绩效评价体系进行了积极探讨和有益尝试,但综观当前我国政府采购绩效工作开展情况,仍属薄弱环节,还存在不尽人意的地方。具体表现在以下方面。

1、政府采购绩效评估规范化程度不足

我国政府采购绩效评估存在的最突出问题是规范化程度明显不足。政府采购绩效评估多处于自发、半自发状态,没有相应的制度和法律作保障。目前,我国的《政府采购法》及国务院、则政部相关法规、办法等的规定中,没有对政府采购绩效评估做统一规划和指导,致使各地、各部门的政府采购绩效评估内容和侧重点不同,评估方法不尽相同,评估程序存在很大的随意性。因此结果很难做到客观、公正,有的甚至完全流于形式。在这些问题当中,缺乏制度化的评估标准,是开展政府采购绩效评估的主要障碍。

2、绩效评估执行主体缺位

当前我国政府采购绩效评价实施主体过于单一,基本是官方评价唱独角戏,社会化程度较低,公众参与度不高。审视官方评价,一类是自上而下的评价,也即上级对下级的评价。一类是自我评价,也即自己给自己打分。在上级对下级的评价中,由于职业同质、业务往来等诸多因索,加之信息渠道阻隔,评价结果难免有偏颇之处。而自我评价囿于利益保护、工作认同以及自我肯定等原因,容易带有主观色彩,倾向报喜不报忧,评价结果往往失之全面客观。

3、政府采购绩效评估体系尚未建立

现有的制度条件下,常常采用财政资金的节约数,即推行政府采购后耗用的资金规模与改革前或同期市价相比的差额,作为衡量政府采购工作成效的主要指标。但仅使用单一指标无法全面反映政府采购的经济有效性目标。经济有效性是政府采购最基本和首要的政策目标,它是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程、服务。在具有良好的质量、合理的价格的同时,还要注重政府采购的效率,要在合同规定的时间内完成招标采购任务,以满足使用部门的需要。反映采购工作的资金使用上的效果,必须建立一整套能够全面反映政府采购效果的指标体系,对采购工作进行监督和检查。

另外,政府采购绩效评估的相关理论和实践研究不足、政府工作人员对于绩效评估的认识淡漠等问题,也是制约我国政府采购绩效评估发展的重要因素。

二、加强和完善政府采购绩效评估的思考

1、健全政府采购法律法规体系

健全的法律法规体系是经济社会活动有序运行的保证,政府采购工作当然不例外。比如美国,政府采购既有专门的法律法规,也包括大量直接或间接与政府采购相关的法律法规,涉及的法律法规从宪法到政府机关的采购规章,从成文法律到司法判例,内容广泛、形式多样。为了避免法律、规章和程序的冲突,保证政府采购法规的一致性,联邦采购政策办公室对法律和政策的制定进行总体的指导,同时普遍适用于各个行政机关的规章制度,以协调具体采购活动的实施。我国则政部于1999年4月17日了《政府采购管理办法》,此后又颁布了一系列规范政府采购招标投标、政府采购合同政府采购信息公告等部门规章,各地也制定了有关政府采购的地方性法规或政府规章,这些规章和地方性法规对建立政府采购制度起了非常重要的作用。2003年1月1日,《中华人民共和国政府采购法》开始实施,《政府采购法》实施之后,原有与《政府采购法》不适应或冲突的地方性法规和规章进行了相应的修改,同时需要制定政府采购法实施细则及配套的规章制度。

《政府采购法》第八十七条规定:本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。各地在实施《政府采购法》时,迫切需要实施条例及配套的规章制度。实施条例将对法所涉及的基本定义进行解释,明确基本的制度所涉及的相关问题,细化政府采购的基木方式和程序,使法律具有可操作性。但实施条例不可能对具体的制度做详尽的规定,所以,还需要国务院政府采购监督管理部门就政府采购的相关制度制定具体办法,各地则政部门也可以根据法律、法规和规章制定具体的实施办法。政府采购的执行机构还可以制定政府采购的规程和程序,使政府采购法规定的基本原则和制度得到具体的贯彻。国务院政府采购监督管理部门应当指导各地政府采购监督管理部门制定政府采购的具体办法,确保政府采购法律法规的统一实施。

2、确定评估主体

为了全面、客观、公正反映政府采购工作成效,必须牢固“评价资源一盘棋”的理念,科学统筹和有效整合各方评价资源,扩大社会参与面,提高社会评价度,推进内部评价和外部评价的齐头并进,形成内外并重、相辅相成的评价体系。具体而言,政府采购支出绩效评价体系应该有三部分组成。一是负责绩效评价的政府机关。主要职责是建立绩效评价制度,制定和相关政策、实施指南和技术规范等,全面梳理工作流程,实行评价结果公示;二是有专业判断能力的专家组。由高等院校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组,主要负责解决技术层面上的难题,协同政府部门确定指标、标准,对各部门的财政支出绩效评价、政府采购支出绩效评价进行分析;三是社会公众。主要包括新闻媒体、采购服务对象等社会公众对政府机构的服务质量、服务效果、服务效益进行评价。

3、建立电子化政府采购平台

建立电子政府采购制度体系,实现电子商务与电子政务在政府采购中的应用,必须有政策指导、法律支持、安全保障、IT准入、信息和商务(政务)应用几方面相互联系、相互促进的内容。在我国电子政府采购体系建设中,对电子方式的要约邀请和要约响应以及电子方式的招标、投标文件与投标方式的确认以及网上支付、电子采购与政府采购程序相衔接、尤其是与招投标采购有关制度的衔接等问题,尽快出台相应的制度规定。为我国电子化政府采购的健康、有序发展提供制度保障。同时,积极运用先进的信息技术和技术产品,网络技术的不断发展,促进了政府在采购方面的应用步伐,特别在认证、安全和支付方面,不断采用新技术和产品来设计或更新电子采购平台,使政府采购的电子方式能够与时俱进,不断提高政府采购的效率。在电子采购系统设计中还应当注重技术及产品的开放性,国外的电子政府采购系统具有很强的开放性,开放性主要表现在以下几点:能够与外界进行很好的沟通,具有外部的良好接口;能够不断升级、完善;在技术与产品选用上的开放性。

4、科学构建政府采购绩效评估体系

政府采购绩效评估体系包括政府采购监管部门为有效实施监管而建立的指标体系和政府采购人、政府采购机构为测量目标和任务完成程度而建立的指标体系。一般情况下,前者侧重于评价政府采购的政策功能目标的实现程度,后者侧重于评价政府采购经济有效性目标实现程度。建立政府采购绩效评估体系,除了要综合考虑各种因素,遵循必要的原则之外,在满足监管和绩效评估的前提下,应尽可能减少评价指标的数量,既要避免重复的、不必要的指标设置,又要避免数据来源难以落实,或者数据真实性无法核对的指标设置,评价要素指标的权重合理分配,则政部门对监管的权重分配要突出实现政府采购政策功能目标的需要,反映项目的公平性和规范性要求,政府采购机构进行绩效评估的权重分配要突出实现经济有效性的需要,反映项目的经济性、效率性的要求。

5、完善指标体系

指标体系如把标尺,标尺打造是否合理、全面、系统、灵活,很大程度决定了政府采购绩效评价工作的有效性和预期口标的实现。因此指标体系设计既把握原则性,又注重灵活性,遵循“科学完整、规范适用、简便合理”的原则,实现“四个相结合”,即宏观与微观、定性与定量、共性与个性、时效性与适应性相结合。宏观与微观相结合,就是兼顾宏观绩效与微观绩效,宏观绩效具体分为规模效率、人员效率、政策效率和管理效率,微观绩效主要包括资金效率和行政效率。二是定性与定量相结合,即统筹定性分析与定量分析,定性分析是对政府采购信息披露公布的合理性,招标文件编制和货物验收的规范性,评标程序和合同签订的有效性进行评判;定量分析是对政府采购规模、资金节约情况、采购项目经济效益等进行综合判定。共性与个性相结合,共性就是要建立一套共性指标,即基础指标,也就是放之各地都必须遵循、对照执行,而基础指标的设计,概念要明晰清楚,指标要具体细化,易于掌握,便于操作。个性就是各地、各部门在遵守共性游戏规则的平台上,充分考虑差别性和特殊性,结合各自的实际情况,选择合乎实情、综合反映采购项目的评价指标。四是时效性与适应性相结合,时效性就是指标体系制定首先要满足当前政府采购工作发展形势和最新要求;适应性就是指标体系要与时俱进,适时而变,要依据工作需求进行完善补充,该变则变,该改则改。

【参考文献】

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[2] 黄明锦:浅谈政府采购绩效评估[J].经济研究参考,2009(5).

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