“大部制”改革切忌“大不治”

2013年两会后，铁道部正式被裁撤，重新组建卫生和计划生育委员会、国家食品和药品监督管理总局等部委，国务院组成部门也减少至25个，新一轮政府机构改革正式启动。回顾改革开放以来一次次重要的政府机构改革，我们总能发现其中的亮点。

历次机构改革亮点纷呈

1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部的年轻化。此次改革的历史性贡献可用三句话概括：开始废除领导干部终身制，精简各级领导班子，加快干部队伍年轻化建设的步伐。由于种种原因，此次改革并未触及高度集中的计划经济体制，政府职能也没能得以转变。

1988年的政府机构改革，是在推动政治体制改革、深化经济体制改革大背景下展开的。此次改革的历史性贡献是：首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一时代命题，国务院也在调整和减少工业、专业经济管理部门方面取得了进展。但由于后来一系列复杂的原因，这一命题在实践中未能及时“破题”，原定于1989年开展的地方机构改革也大都以“搁浅”告终。

1993年的政府机构改革，是以适应建设社会主义市场体制为目的进行的。此次改革首次提出了“政府机构改革的目的是适应建立社会主义市场体制的需要”。其中一个重大举措是实行了中央纪委和监察部合署办公。但从实践情况看，此次改革“目的清楚但目标模糊”。建立社会主义市场经济体制过程中，一项很重要的任务就是减少、压缩甚至撤销工业、专业、经济管理部门，但就1993年国务院的机构设置而言，上述部门非但没有减少，反而有所增加。给人们的印象是，改革效果和目标背道而驰。

1998年的政府机构改革，是新中国历史上一次涉及面最广、改革力度最大的政府机构改革。此次改革的历史性贡献是：政府职能转变取得了重大进展，其突出的标志在于撤销了几乎所有的工业、专业、经济管理部门。这就在很大程度上消除了政企不分的组织基础。

2003年的政府机构改革，是在加入世界贸易组织的大背景下进行的。其主要目的是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务、提高行政效率；其主要目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。此次改革的历史性贡献是抓住当前经济社会发展中的突出问题，进一步转变政府职能，深化国有资产管理、金融监管、流通、食品药品监管等方面的体制改革。

2008年的政府机构改革，则是针对政府职能越位、错位和机构设置不合理、职能交叉普遍等问题展开的。此次改革首次提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制”的重大时代课题。

纵观1982年以来的6次重要的政府机构改革，经验宝贵、“亮点”纷呈。

“亮点”之一：坚持建立社会主义市场经济体制的目标，适应改革开放进程的需要，把转变政府职能作为机构改革的关键。

“亮点”之二：坚持精简、统一、效能的原则，把精简、优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。

“亮点”之三：坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，把优化、精干政府干部（公务员、人才）队伍及其结构作为机构改革的基本条件。

“亮点”之四：坚持统一领导、自上而下地进

行，分级负责、分步实施，把从实际出发、因地制宜、体现地方特色作为机构改革的原则要求。

当然，也有一些教训，其中最大的教训在于：对政府社会管理与公共服务职能的忽视与弱化。

新老问题花样繁多

总理在接见今年采访两会的中外记者时一针见血地指出：“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”之所以说它“更深刻”，是因为机构的改革、职能的转变，不仅涉及部门权力的重新整合，还涉及官员利益的再次分配。这些都是事关个别机关部门和官员生存、发展的问题，改革推行之难可见一斑。

为此，历来的政府机构改革，大都是“上有政策、下有对策”，重蹈着“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。

机构改名不减员。政府机构改革，一项很重要的任务就是精简机构，把职能交叉、任务重叠的机构合并重组，成为精简、统一、高效的政府职能部门。然而，一些地方则把本来应该合并重组的两个部门的其中一个改变名称，以应付机构改革的部署与要求，但两个部门冗员并未减少，传统的工作格局依旧。

机构明合暗分。有些部门表面上虽然合并到了一起，但关系并没有理顺，职能也没有转变和整合。比如在机构改革中，政府的两个部门从表面上看是按部署和要求整合到一起了，其实只是两个部门领导班子的成员合在一块了，而原来两个部门的“人马”并未合在一块，没有体现出机构整合的根本目的。还有，有的两个部门虽然合并了，但所属的事业单位、公共服务体系、市场服务等还在按照传统方式运转。就连有关信息统计、分析，仍走原有渠道。

机构明合暗增。有些部门虽然合在一块，从政府组成部门看，算是少了一个，但内设部门却不减反增。比如某省政府有两个部门在机构改革合并重组成一个政府新部门，对外是少了一个政府组成部门，但这两个部门合并前的内部机构（正处级）加在一起是32个，而合并到一个政府部门后，其内部机构（正处级）则近40个。非但未减少，反而有所增加。

机构违规增设。有的地方政府部门，在机构改革过程中，为了安置某些人员，未经过机构编制部门审批就随意设立编外机构，有人称之为“黑机构”。而一部分领导对这些“黑机构”还格外关照，给予一定的政府职能和权力，使他们在名义上合法化。这种机构如不及时整改、裁撤，其人员的生存与发展以及工资福利待遇等，将成为政府巨大的包袱，继而产生不良影响。

机关精简编制增加。“精简人员、精干队伍”是政府机构改革、转变职能的一项重要任务。一些部门或地方政府为了应付国家有关机构改革、转变职能的部署要求，表面上在机关人员编制方面进行了适当精简，并且分流了人员，但往往采取机关精简、事业单位编制增加的方式，以提拔的方式，把机关工作人员提升到事业单位任领导正职、副职等；有不少则采取事业单位参照公务员管理办法，既给机关工作人员升了职、涨了工资福利等，又保护了机关公务员的待遇，真可谓“一举多得，皆大欢喜”。

变外部争“权”为内部夺“利”。在机构改革过程中，有些部门是合在了一块，但由于资源整合、转变职能不到位，各内部机构仍沿袭原方式进行工作，或者说其内部机构的职能关系未理顺等，结果由过去的外部的争“权”，变成了内部的夺“利”。比如一个政策法规的出台或一个改革方案的制定等，一旦涉及两个以上内部机构的职能权益，其内部机构的负责人及其工作人员就会据理以争，把权益留给自己。这样，本来亟待制定下发的政策法规和亟待制定出的改革方案，都因为持续的“争吵”而迟迟无法出台。久而久之，就会严重延误工作，阻碍改革的进程。

权力集中强化。建立“小政府、大服务”格局，建设服务型政府，是机构改革、转变职能的核心任务，也是实行大部制的目的之一。从以往几次，尤其是5年前的大部制改革的实践看，职能转变仍是最难攻克的难题之一。在机构改革过程中，一些小部门合并重组为大部门，其职能非但没有转变，反而对本来已经下放、转移的某些职能进行上收，并加以强化，从而形成了新的“大部门、大集权”。正如一些专家讲的那样，改革结果是“部门越大、权力越大”，“大部制”成了“大不治”。

十二届全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案说明》中强调指出，现行行政体制仍存在许多不适应新形势、新任务需要的关键问题。主要是：职能越位、缺位问题依然突出；不该管的管得过多，一些该管的又没管好；职责交叉、权责脱节，争权诿责现象依然较多，行政效率偏低；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事现象依然存在；对

行政权力的制约监督机制不完善，不作为、乱作为、以权谋利、等现象尚未得到有效遏制。这些问题需要通过深化体制改革、完善制度机制特别是职能转变，加以解决。

自我革命需“断腕”

大部制改革是一项非常深刻而又复杂的系统工程。由于这次机构改革涉及更大力度、更广范围、更深层次上的政府职能转变，其任务将更加艰巨、更为复杂。正因为如此，此次机构改革既不能一蹴而就，更不能畏头畏尾、犹豫不决、止步不前。正如总理讲的那样，“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有断腕的感觉，但这是发展的需要、是人民的愿望。”可见，当前的大部制改革，是各级政府的一场“断腕式”的自我革命。

下决心痛改是前提。把行政管理体制改革聚焦在大部制上，这是上届政府在2008年就确立的目标，一些大部门运转已经近5年了。效果如何？有专家给予了这样的评价：明确了方向，进行了探索；职能转变步伐小，问题仍不少。

实行大部制，不等于加强集权。所谓大部制，是针对小部门而言的。过去的小部门，分工很细、职能很全，权力很大，管的都是具体事务。合并重组的大部门，就要体现综合管理、综合协调、综合服务。目前，我们的政府权力过大、过于集中，既能决策，又能执行，还能监督。大部门则大权力，有专家称之为权力“巨无霸”：想怎么决策就可以怎么决策；想怎么贯彻执行就可以怎样贯彻执行；决策和执行做得不好，还可以自己监督，使大事化小、小事化了。过去5年的大部制改革，仅仅是探索尝试的开始，许多深层次问题并没有解决。

由于涉及部门权力的重新调整和官员利益的再次分配，而且机构改革、转交职能，是拿自己的刀削自己的把，甚至是割自己的肉，不下大决心、不做出一定牺牲是不行的。

我国的市场经济和社会发展需要真改革，广大人民群众也需要真改革。所以，必须按照总理的要求，下定“壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，绝不明放暗不放、避重就轻，更不能搞变相游戏。”

搞好总体规划是基础。大部制改革一经提出，就说要稳妥渐进。因而从实践上看，也是小动作。当然，稳妥并不等于可以迟缓拖沓。西方国家如美国、英国、法国、德国，还有俄罗斯、日本等，政府的组成部门也只不过在15-18个之间。那么新一轮机构改革在缺乏长远谋划的情况下，一下子达到西方发达国家水平，并不现实。

所以，进行大部制改革，必须搞好一个站位很高的顶层设计，深入地进行中长期战略谋划和通盘科学的精心规划，并在总体规划下，提出若干个改革方案，进行比较分析，选择一个最佳方案，进而一步一步地平稳推进，达到预期目标。

转变职能是关键。这是1988年机构改革时就提出来的命题。经过25年的实践，这个命题始终未能从根本上得到“破解”。这次机构改革，则把政府职能转变放在了更加突出的位置。

转变职能，就是厘清政府与市场、企业、社会组织和个人的权界，改变该管的未管好、不该管的却管得过多过细的问题，把市场能办的放给市场，把企业能办的交给企业，把社会组织能办的转给社会组织。政府只需要管好、管住该管的事即可。

转变职能的最好办法就是简政放权，其核心是削权，把大权“削”小，把实权“削”虚，把不该管的权“削”无。所以，在大部制改革中，职能转变应突出四个重点：

一是推进职能转移。即把政府中不该管、管不好的职能转由市场、企业和社会组织承担。

二是推进职能下放。即把上级政府中管得过多、过细的权力下放给下一级政府或相关行业组织。比如行业协会等。

三是推进职能整合。即下决心解决相关部门及部门内部机构的职责交叉和有权有利抢着干、无权无利推诿扯皮问题。

四是推进职能改善。即强化、优化应有的职能，

把该管的事管住、管好。强化依法管理，坚持依法执政；强化制度建设，坚持规范办事；强化服务意识，建设服务型政府。

精简机构是保证。大部制改革，从根本上说，就是以建立社会主义市场经济体制为目的，以转变政府职能为核心，以简政放权为突破口，精简和优化政府机构。说白了，就是“拆庙送神”。大部制改革、精简机构，不仅是横向的，更包括纵向的，还包括优化行政层级和行政区科学划分设置问题。

一是大部制的“横向”改革，主要是精简、优化政府组成部门。我国的政府机构改革是从计划经济体制下的政府机构向市场经济体制下的政府机构转化过渡的。计划经济体制下的政府组成部门最多时超过50个。有这么多部门就要管这么多事。大部制改革，就是下决心撤销、合并一些部门。假如我国的政府机构设置，能够像西方发达国家那样在15-18个之间，经济与社会发展的具体事务肯定没有精力插手。因为机构或部门是职能载体，如果这个部门不存在，其职能也就自然不存在了。

二是大部制的“横向”改革，更要精简、优化政府组成部门内部机构。大部制改革，不仅涉及政府组成部门的精简、优化，更涉及政府组成部门内部机构的精简、优化。两个部门合并重组为大部门，表面上是政府组成部门减少了，如果这个大部门的内部机构数量比改革前两个部门内部机构的数量相加还多，这就说明，其职能没有比改革前减少，反而增加了。其结果必然是“庙”越多管事也就越多，因而从根本上失去大部制改革的意义。所以，精简、优化政府组成部门内部机构，更是大部制改革的硬性要求。

三是大部制的“地方”改革，更要精简、优化政府组成部门内部机构。这里需要进一步强调的是，不要要求上下部门或机构对口，省、市、县、乡镇的部门或机构，可以越往下越少、越精。因为国务院的组成部门是从全国经济与社会发展需要设计的，而省、市、县、乡镇，就没有必要一一对口设置部门或机构。

四是大部制的“层级”改革，主要是减少行政管理层级。现在，地方政府有四个行政管理层级，省、市（地级）、县、乡镇——显然太多。在大部制改革过程中，还要精简、优化行政管理层级。这些年，一些省开始探索省直接管县的行政管理体制，减去地市级这一行政管理层级。当然，这个任务比较重，难度会更大，但我们不能因为任务重、难度大，就不去做，而更应该下定决心全力推进。

精干人员是突破点。在历次的政府机构改革中，精干、优化和分流人员一直都是难点。因为，这关系着人们的生存、发展和切身利益。所以，政府机构改革也一直重蹈着“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。据有关统计，某省的政府组成部门的正职加副职有十多个，这还不包括虚职的巡视员、副巡视员。如果加上虚职则超过20个副厅（局）级以上领导干部，而副处级以上干部则超过百人，机关干部的数量就可想而知了。

基于过去政府机构改革、人员分流的经验教训，应该采取以下政策措施：

一是提前退休政策。即工龄满30年的人员，或距法定退休年龄5年以内（含5年）并且工龄满20年的人员，本人申请，单位同意，允许提前退休。

二是辞职政策。经批准自愿辞去公职的人员，按工作年限一次性发给辞职金。

三是创业政策。经批准自愿辞去公职进行创业的人员，除按工作年限一次性发给辞职金外，还可根据创业项目的难易程度，一次性发给一定数额的创业资助金，并享受国家和省、市关于新办企业减免所得税等各项税收优惠政策。

四是再就业政策。经批准自愿辞去公职再就业的人员，除了按工作年限一次性发给辞职金外，还可享受国家和省、市企业下岗失业人员就业和再就业相关优惠政策。

五是社会保障政策：

——养老保险政策。到企业工作的人员，从进入企业工作之日起，参加企业职工养老保险。其以前的养老保险，按本人在机关的工作年限，由单位给予个人账户一次性补贴。

——医疗保险政策。到企业工作的人员，按当地有关规定参加企业医疗保险。机关工作年限视为基本医疗保险的参保年限，由单位给予个人账户一次性补贴。

——失业保险政策。到企业工作的人员，按当地有关规定参加企业失业保险。

六是职称评聘政策。到企业工作的人员，可按机关分流人员的优惠政策，直接评聘符合条件的相应一级专业技术职务或资格。