争议单位自建房

2007年是房地产调控政策执行年，而最近几个月以来，有关单位自建房的话题一再升温。在2007年1月份的广州市“两会”期间，市长张广宁表示将放开单位自建房，一番话使得去年就出现在广州市5年住房规划中的单位自建房被推到了风口浪尖。随后，被称为“广钢模式”的单位自建房以均价2050元／平方米在广州出现，此时广州商品房均价已超过7500元／平方米。一时间，有关福利分房“回潮”、“复辟”等说法不断见诸各大报章。

近日，财政部和国家税务总局联合下发《关于单位低价向职工售房有关个人所得税的通知》，明确规定单位按低于购置或建造成本价格出售住房给职工，职工因此而少支出的差价部分，应按照“工资、薪金所得”项目缴纳个人所得税。开征个税是否意味福利分房合法？单位自建房会否引发新一轮的社会不公?该通知的下发，再次把这个炙手可热的话题推向舆论新高度。

广州“冒天下之大不韪”

广州敢“冒天下之大不韪”，将单位自建房纳入五年规划，是有着多种复杂的因素的。其中既有地方政府与自建房单位问的博弈，也有来自民间对保障型住房需求的压力，更有政府在土地一级市场中身兼运动员、裁判员的体制困境。

早在1993年，广州市政府即以“解困房”形式建设政府保障型住房；1995年改称安居房，1999年又改称经济适用房。在房价高企的上世纪90年代，由政府划拨土地而大大降低了造价的经济适用房，曾为一批中低收入者实现了安居梦想。随着广州房价因1997年亚洲金融风暴袭击而逐年跌落，经济适用房的价格优势逐渐消弥。加之本地二手房市场发育成熟，交易活跃，已可覆盖大量中等收入人群的购房需求。因此，广州推进经济适用房建设的力度渐行渐弱。

然而，从200 3年开始，广州房价触底反弹，逐年抬升，近一年来更有直追北京、上海房价之势。房价持续走高，经济适用房开始走俏。在经济适用房和商品房每平方米数千元的差价面前，地段、建筑质量的差距已不再显得重要。目前，市场对经济适用房的需求越来越大，而政府提供的经济适用房房源却少之又少。

2006年5月，国务院九部委联合颁布37号文，要求调整住房供应结构、稳定住房价格，重新定位了地方政府在房地产市场中的角色，强调政府应承担起保障中低收入群体住房的责任。作为对37号文的响应，广州市决定重启经济适用房建设计划，此举被视为政府平抑房价的信号。

此次广州重启“单位自建房”之门，与曾经的实物分房有着本质不同，要限户型、限房价、限销售对象，只适用于本单位住房困难、未享受过实物分房和货币分房的职工，属于经济适用房的一部分。去年9月底，单位自建房就和廉租房、新社区一同写进《广州市住房建设规划(2006～2010)》，都属于政府保障型住房。《规划》指出，部队、中央、省属驻穗单位和本市国有大中型企业单位可以利用符合土地利用规划和城市规划的自有土地，按经济适用房规定自建住房，解决单位职工的住房难问题。根据规定，单位自建房户型面积全部控制在90平方米以下，房价利润不超过开发成本前4项之和的3％，供应对象是单位住房困难的职工，这些职工应是从未享受过住房分配和货币分配的人员。

据了解，在张广宁表态后，广州市有关部门已经收到不少希望能申请自建房的单位。除了已经交房的广钢，也有广州造船厂、广州铁路集团、广州羊城铁路实业发展公司等多家企业已获批建设单位自建房。

单位建房风云迭起

回顾过去，单位自建房作为一种历史产物，始于1998年。当年，住房制度改革启动，以货币分房取代实物分房即成改革主要方向。但在改革中，单位自建房作为多层次住房供给之一也长期存在。

1998年，国务院的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》规定：“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。”对此，有专家认为，这实际是为单位自建房打开一道缺口。随后，《关于进一步深化国有企业住房制度改革加快解决职工住房问题的通知》则明确规定：“在一定时期内，对有自用土地的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划和单位发展规划的前提下，经批准可以在自用土地上自建住房。所建住房原则上按建造成本价向本单位职工出售。”

然而，随着城市土地资源日益稀缺，市场房价越来越高，集资建房已经由当初解决困难职工的住房问题，逐渐演变为权力部门滋生腐败的温床以及利益角逐的权力工具。当初的政策并未全面叫停单位自建房，主要是为地处城郊、拥有自有土地的大型困难国企提供一条房改变通渠道。岂料变通之口一开，形势很快失控。不少地方集资建房的机关单位，利用手中掌握的行政特权和资源，打着解决职工住房等名义获得廉价土地，并且享受在工程建设税费方面的多种减免和优惠政策，大幅度地降低了建房造价；或动用部门行政权力及影响力“团购”商品房。这在一定程度上缓解了部分住房不达标或无房干部职工的住房困难，同时也使得原本住房条件不错的一些机关单位人员住房越来越好。而大多数住房本来较差的城市居民，却只能以市场价购买商品房。自建房已背离“解困”初衷，成为拥有地块的单位再行福利分房之举。一面是大批有条件的单位以自建房名义“锦上添花”，一面是大批中低收入群体对真正入群体对真正的经济适用房求之无门，这无疑助长了特权，加大了社会不公。

为此，近年中央对此举多有限制乃至取消单位自建房的政令出台。2006年8月，建设部联合监察部、国土资源部了《制止违规集资合作建房的通知》，严辞叫停党党政机关集资建房。但是，叫停党政机关集资建房，却给企事业单位自建房留了一个活口。因此，才有广钢模式的出现。

平抑房价的措施?

单位自建房都是在单位有钱有地的情况下自行建设的经济适用房，其销售对象也仅锁定为本单位职工。从形式上看，这与上个世纪的福利分房没有什么区别。因此，在单位自建房政策收紧已成大势所趋的形势下，广州明令为单位自建房放行，引起了一片争议。

支持人士认为，广州的做法对于减少商品房需求、缓和供求矛盾、平抑房价具有极其重要的意义。目前各地企事业单位手中有很多存量土地，允许这些企事业单位自建房，可以解决这些企事业单位内部职工住房问题，还可以减少买房需求量，对平抑房价有帮助作用。

链家地产市场总监金育松分析认为，白建房单位低价售房的模式，极大促进了消费者换房的积极性。就购买单位自建房而言，即使交纳了巨额的个人所得税，相比于市场的价格还是要便宜，如果不购买单位建房，职工就更不可能去市场上买房子。这样，部分职工开始抑制商品房需求

的同时，也必然会释放出一部分有效的房产供给，从而大大缓解了房产市场的供需矛盾，进而起到平抑房产价格的作用。

建设部政策研究中心一位专家表示，允许有钱有地的单位在符合政府规范下，自行集资建造经济适用房定向供给本单位职工，是对当前房地产市场产品提供方的一个有益补充。 广州市房协专家委委员黄穗诚认为，如果单位自建房分配得当，还是能够解决国企职工多数买不起房的问题。国企现在招的产业工人多数都是农民工，每月工资在800～1000元。如果不通过这种渠道进行解决，他们根本就买不了房子，也无法在城市定居。从长远来讲，这是解决城镇化进程的问题。未来20年内将会增加一倍的农转非人口，这样也可以帮国企留住人，广钢等国企是需要这样的有效扶持的。

引发新一轮的社会不公?

然而，更多的人担心，重启单位自建房以后，是否会引发新一轮的社会不公?中国社科院经济所学者汪利娜指出，单位自建住宅价格与商品房悬殊，供应方式与一般经济适用房迥异，带有较浓的福利色彩。加之有些单位住房分配虽“商品化”了，但与住房相关的支出，包括冬季的取暖费和小区的物业费、班车费等大头支出，仍由单位负担。这样的职工住房仍处处体现单位福利，有违于当初房改“货币化、社会化、市场化”的初衷。

据建设部住宅与房地产司官员透露，根据他们的调研，除少数的确住房困难的单位和地区，绝大部分单位的集资建房的结果，是全体职工普调大房、分二套房。由于各单位、部门实力不同，集资建房不仅加大了这些部门和社会的不公平，也使得部门与部门之间的不平衡逐步加大。

建设部政策研究中心副主任、高级经济师王珏林认为，还是应当减少这种白建式的福利分房，要解决单位住房困难职工问题，可以通过其他方式，如资金补贴等方法。另外，必须将单位自建房纳入到城市住房保障政策的统一管理范畴，要实施一个政策，规范化管理。地产专家韩世同一直比较反对单位白建经适房的做法，他尖锐地指出，政府应当勇于担当起构建住房保障体系的全部责任，而不应当用允许特权单位自建经济适用房来推卸责任。

规范管理势在必行

业内人士普遍认为，占有土地资源和处于垄断地位的企事业单位是单位自建房的主要力量，具备福利分房的条件，如果没有公正的制度管理，难免会造成国有资产被少部分人私有的结局。所以，近日出台的单位自建房征个税出台方案显得很及时。

在最近下发的《关于单位低价向职工售房有关个人所得税问题的通知》中，凡单位(包括国家机关、企事业单位及其他组织)在住房制度改革期间，按照所在地县级以上人民政府规定的房改成本价格向职工出售公有住房，职工因支付的房改成本价格低于房屋建造成本价格或市场价格而取得的差价收益，免征个人所得税。有专家表示，国家税务局对单位自建房提出新税收要求，是对住房税收政策的一个新的补充，使其政策更加进一步得到完善。

对于如何防止借单位自建房而形成权力寻租，有关人士建议，对于企事业单位自建房，有必要建立一套规范统一的操作体系，比如纳入经济适用房统管。

首先，单位自建房既然以经济适用房的名义出现，因存在各种税费减免等问题，有必要纳入经济适用房统一的管理体系。不管是房子销售价格、购买人群，还是政府回购、再上市交易，都要统一规范管理。只有这样，才能缓解单位自建房的公平矛盾。困难企业的自建房可以只供给困难职工，但购买条件须和社会上的保持一致。

其次，对有条件自建房的企业必须清晰界定，杜绝有特权、带有垄断性质的、效益好的企事业单位乘机浑水摸鱼，为自己职工谋福利。

再次，单位自建房最关键的是土地，对企事业单位的自有土地，即使是历史土地，都要统计清楚，限制使用，避免过度开发造成企事业单位职工群体受益而国有资产流失。

最后，单位自建房也要接受社会监督，不能只是企业内部的事。要让单位自建房充分暴露在阳光下，避免出现单位领导拥有多套房、非住房困难户或者社会人群居住或出租单位自建房的现象。