非营利性民办院校特性与发展困境研究

摘 要：民办院校在不断的发展过程中，呈现出以营利为目的和非营利为目的的不同发展态势。法律地位不明晰，造成民办院校法人定位不准确。首先，民办院校非营利性法人不是营利性法人的绝对对立，其次，民办院校非营利性法人不等同于非企业法人，最后，民办院校非营利性法人不等同于公益性法人。寻求合理且合法的定位才能促使非营利性民办院校的长效发展。

关键词：非营利性 民办院校 法人

中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1672-1578（2016）03-0088-03

改革开放以来，我国的民办教育步入到一个新的发展阶段。人民日益增长的接受高等教育的需求，政府对高等教育事业投入能力的有限之间，民办教育得以迅速发展。我国相继出台一系列政策法规，使民办教育纳入到依法管理的轨道中。民办院校的不断放开是民办院校不断发展的内在要求，是和市场不断对接的过程。根据我国《民办教育促进法》可以推断，民办院校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。并且《民办教育促进法》规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。①在对民办院校法人的定义中，不仅要求“公益性”，还可以获得“合理回报”，但是合理回报作为一个模糊不定的概念，在实施过程中不仅难以执行，而且难以对民办院校的法人做合理定位。伴随着民办院校分类管理的试点，以要不要回报为分水岭，区分营利性民办院校和非营利性民办院校后，营利性民办院校越来越带有企业法人特质，但是非营利性民办院校法人的内涵仍然没有清晰界定，既不是事业单位法人，又不同于企业法人，也难以划分到机关法人和社会团体法人的范畴，因此，非营利性法人在没有明晰定位下显示出发展特殊性。

1 民办院校非营利性法人的概念辨析

1.1民办院校非营利性法人不是营利性法人的绝对对立

教育作为一种公共产品或准公共产品，对于民间投资行为的放开，必然会要求民办院校在私人利益和公共利益之间寻求恰当的平衡点，既不能违背教育的公共性质，又需要满足办学者的基本权利保障。因此，关于民办院校的营利性和非营利性的纷争已久，但是，民办院校非营利性法人不是营利性法人的绝对对立的关系。在实践中，不管公办院校还是民办院校，不管民办院校以营利为目的还是非营利为目的，都存在着科学管理，提高经费合理利用率和提高产出的动机。学者普遍认为非营利性的民办学校，注册备案应类似事业单位法人，办学不以利润回报为目的，办学结余全部投入学校发展，不用于分配，举办者只获得固定的收入，不拥有学校资产的剩余索取权，政府对非营利性的民办学校参照公办学校进行免税、财政资助等配套管理。营利性的民办学校，注册备案为企业法人，举办者要求利润回报，可以对办学结余进行规定范围内的分配，获得基于财产所有权的投资回报，拥有民办学校财产的最终所有权、使用权、收益权和处置权，基本参照公司、企业的办法管理，拥有充分的办学自，面向市场运作，依法纳税。②

在对民办教育的立法中，存在争议的最大的是民办院校该不该营利。《教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。因此作为下位法的《民办教育促进法》明确指出：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。但是非营利性在实践中不断受到挑战。学者一般认为非营利性法人可以从事某种程度的收益事业或者从事附带的营利事业，但是要求其收益必须用于公益事业，若将受益分配于其组成成员，就会违反非营利性法人之本质。③因此，非营利性民办院校在办学过程中应该也存在营利活动，因为立法过程中无法对所有的办学过程进行监督和规定，另外，立法的滞后性也无法预测可能出现的新的活动和市场需求，并且，从现实操作来看，对非营利性法人限制其营利性活动也难以实行。判定民办教育是营利性还是非营利性，不是看是否存在营利行为，而是看营利后的利润是否分配。民办营利性院校和非营利性院校的投入方式都以市场资源配置为主要方式，由于办学目的的不同，政府投入和政策支持不同，举办者对利润的处理方式不同，因此，应该有不同的管理体制和管理方式。如果分类管理政策成熟，那么对于民办院校营利性法人和非营利性法人的定义也会不相同，明晰法人分类，会促进民办教育的健康发展。

1.2民办院校非营利性法人不等同于非企业法人

我国民法通则采用的法人分类是把法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，机关、事业单位和社会团体法人有统称为非企业法人，这是按照是否从事营利性的经济活动与企业法人做出的区别。因此，非企业法人从事的主要是非营利性活动，从事国家行政管理、社会政治、经济、教育等活动。因此，企业法人主要从事的是营利性的经济活动，因而可以进行十分广泛的民事活动，但是很少享有国家赋予的行政权力，非企业法人从事社会活动或非营利性经济活动为己任，因而只能进行与其业务相关的较小范围内的民事活动，但是却享受国家授予的各项行政权力。④

机关法人主要是指从事国家管理或行使国家权力，以国家预算作为独立活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关，那么，民办院校非营利性法人的性质完全不等同于机关法人，而社会团体法人是一种群众性组织或民间组织，活动带有松散型和随机性，作为组织严密，工作连续的民办院校法人不属于社会团体法人。那么，民办院校非营利性法是否就是事业单位法人？

事业单位法人指从事社会各项事业，拥有独立经费或财产的各项社会组织。这种社会组织更多的偏向一种为社会公共利益的活动，并且这些活动是具体的，而非行政化的指令。事业单位法人的经费和财产主要是靠国家财政进行拨款进行活动，并且是按照法律或行政命令成立。在一定的条件下，事业单位也可以通过一定的活动进行创收，但是这种创收依然不能以营利为目的，而是向社会提供服务，满足人民日益增长的物质文化需要，并且在从事经营活动时，也应承担相应的法律义务和责任。公办院校的法人就属于事业单位法人。那么，作为民办院校来说，首先提供的也是一种公共利益的服务，但是民办院校不具备的事业单位法人属性的是独立的经费、财产和按照法律或行政命令成立。大多数的民办院校是由公民个人或社会组织自发创办的，其主要经费来源来自于公民或社会组织捐助，设立也非法律或行政命令。这种院校也被成为民办事业单位，在民办院校发展之初，关于民办事业单位的法人性质因为地位微弱不被立法和研究所重视，但是伴随着民办院校的大量发展和出现各种各样新的问题，关于这一概念的界定就更显得重要。在无法给民办院校法人一个合理定位之后，便出现民办非企业单位法人这样一个特色的称号。

但是，民办非企业单位法人不是一个严谨的法律概念，不仅使用“非”的排除表述缺乏科学性，外延更是难以界定，没有上位法作为依据，游离于我国的民法体系之外。⑤另外，这种分类明显是对民办院校的区别对待，因为非营利性民办院校和公办院校在办学目的和从事的领域是基本相同的，而主要不同是来自于设立主体和资金来源上。一旦把公办院校和民办院校法人定位明显区分开来，那么伴随着诸多问题的产生。在税收、招生、经费、教师待遇以及学生的补助等等问题，出现一系列不平等现象，《中华人民共和国民办教育促进法》中提到的“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”显然很难真正落实。

1.3民办院校非营利性法人不等同于公益性法人

一般概念认为公益法人是指以社会公共利益为目的而成立的法人，而非营利性法人是不以营利为目的，并且所获得的利益不能用于分配给成员的法人，但是我国对于法人的研究还处于借鉴和探索阶段，非营利性法人的规制更倾向与营利性法人的对比，错误的就容易得出推断：既然公益法人以公共利益为目的，非营利性法人不能把利益私化即利益公共，那么公益法人就应该是非营利性法人，或者非营利法人应该是公益法人。另外，《民办教育促进法》也明确说明：民办教育事业属于公益事业，因此认为民办教育非营利性法人即为公益法人。但是研究分析，公益法人和非营利性法人并不是相同概念。首先，公益性法人和非营利性法人法律内涵不同。公益法人要满足多数人的利益为目的，也就是不特定的多数人的利益，并且这种利益一般是非经济的利益，而非营利性法人是不以营利为目的，并且不向团体成员分配利润。其次，两者的侧重点不同。营利性是一种价值选择，非营利性只是针对教育产品与服务的市场要求，营利性的民办院校也可能有公益性，而非营利性的民办院校不一定增加学校的公益性。最后，非营利性法人和公益法人认定的过程不同。如非营利性法人如果在学校举办过程中通过合法手段募捐、公演等获取利润，只要在不分配给其成员，仍然认定为非营利性法人，但是如果营利性民办院校进行公益事业，那么依然认定为营利性。因此，有不少学者提出中间法人的概念。认为非营利性法人包含公益性法人和非公益性法人两种，非公益性法人即中间法人，既不以营利为目的，又不带有公益的性质。

那么，从民办院校来说，民办院校非营利性法人一定带着公益性，但不是公益法人。由于对公益法人的过度引用，非营利性法人的概念在法理界定中出现困难。《民办教育促进法》中，认为民办学校举办人可以获得“合理回报”的支持者几乎都是将回报的合理性基础建立在民办学校的公益性，而不是在民办院校是否是营利性的层面进行探讨。由于逻辑的错位，我国的《民办教育促进法》赋予了民办学校举办人的收益权，用含糊其辞的方式否定了民办教育的非营利性。这与民办非企业单位应具有的非营利性产生冲突。⑥由于对逻辑起点民办院校是否可以营利的这一问题的争议，也在现实操作中对营利性民办院校和非营利性民办院校的分类管理增加难度。

非营利性民办院校发展出现的种种困境，从根本上来说是由于法人制度的不完善造成的。《民法通则》立法所确定的法人制度已经不能适应现实发展的需要，立法本身的不科学，造成了民办院校法人的无法定位。尤其是民办院校非营利性法人，虽然在民办院校法人中还是属于力量单薄的群体，但是这些院校不仅减轻了政府的财政负担，为教育领域注入新鲜与活力，更应该享有和公办学校甚至更多优惠政策，但是由于非营利性法人的定位不清晰，造成的管理混乱不利于学院的发展。

2 关于民办院校非营利性法人定位的设想

在法、德等大陆法系中，会把公立学校和私立学校分别归于公法和私法的调整范围。私法又分为社团法人和财团法人，社团法人按照活动的目的和标准，分为公益法人和营利性法人。虽然同属于大陆法系，但不同的政治、经济、文化等因素，不同的地区对私立学校有不同的定位。德国公立学校之外的学校法人具有不确定性，可以是独立法人，也可以是法人的组成部分。⑦而日本，学校法人只能是公益法人，以营利为目的的学校，一般不做学校看待。非学校法人设立的教育机构，按照商法进行调整，而私立学校不能以营利为目的，但可以从事与学校相关的餐饮、住宿等营利活动。大陆法系中，私立学校一般属于私法人中的财团法人，并且属于非营利性法人。而在英美法系国家中，尤其是美国，高等教育发展成熟，学校数目众多又情况复杂，因此，法律分类也更加复杂。但是美国86%的私立学校属于非营利性学校，这些学校受普通法的约束，除非接受联邦特定的拨款，否则私立学校的法人只属于私法意义上的法人，不受公权力的制约，因此有较大的自由发展空间。

我国作为一个继受法的国家，在民法设立的框架、基本概念和原则都来源于西方，在对外国法律和学说进行移植的过程中需要进行一定的理论创新和制度创新，以适应我国的具体的发展情况。在西方法律较为完善的制度上，进行适度的移植，可以解决我国的民法中存在的问题。我国的民办院校办学主体复杂，存在着捐资办学和投资办学，投资办学需要合理回报和投资办学不需要合理回报的院校。在对非营利性民办院校法人进行定位时需要对不同类型的院校进行合理区分。

按照大陆法系重要的法人分类方法中，首先可以确定民办非营利性法人属于私法人。私法人和公法人的区分不是按照举办目的划分，而是依据法人设立的主体和法律依据进行划分。公法人由国家或公共团体依法设立，私法人是私人或是团体依据私法而设立，可以是为了私人利益，也可以为了公共利益。在划分出民办院校的私法性，才能保护私法人的私人财产和私人组织免受国家的干预和侵害。在私法人的基础上，划分出财团法人和社团法人。不少学者指出以捐资为方式举办的民办院校应属于财团法人。财团法人是以财产的集合为基础而成立的法人，是财产的集合体，代表财团法人进行活动的是管理人员，而不是捐资者，法人的资金全部用于各项运作活动，通过捐资者和管理者的分离，使资产成为独立的主体，减少人为主观因素的干预，这样能够保证院校稳定、持续的发展。在社团法人的上位概念下，按照举办的目的不同，可以划分出公益法人，营利法人和中间法人。因为，按照德国法人分类，营利性法人和非营利性法人在实施过程中并不能涵盖所有的法人类别，同样，日本采用营利法人和公益法人分类，但现实中存在着大量既非营利，又非公益的法人。前文提到，我国的民办院校非营利性法人不等同于公益性法人，但又是以非营利为目的，因此，根据民办院校办学主体的办学目的和资金来源，把民办院校的划分成营利性法人和中间法人。虽然也看到一些观点认为非营利性法人就是公益法人，但是笔者认为两者不是同等概念。

理清民办院校的法人制度，合理定位非营利性民办院校法人，提供给民办院校更合理合法的发展空间，不管以何种立法模式，非营利性民办院校法人都不能以营利为目的且利润不能分配给成员，这是最基本的制度规则。

注释：

①资料来源：《中华人民共和国民办教育促进法》.

②方建锋.民办学校营利性和非营利性分类管理的实证分析[J].教育发展研究，2011（24）：19.

③金锦萍.非营利性法人治理结构研究[M].北京大学出版社，

2005.17.

④江平.法人制度论[M].北京：中国政法大学出版社，1994：62.

⑤巩丽霞.民办高校法人属性研究―基于‘民办非企业单位’法人登记的分析[J].教育发展研究，2011.18.

⑥税兵.非营利性法人解释―民事主体理论的视角[M].法律出版社，2010：165.

⑦董圣足.我国民办高校法人治理问题研究[D].上海：华东师范大学，2009：32.

参考文献：

[1]陈鹏，祁占勇.教育法学的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

[2]邵金荣.中国民办教育立法研究[M].北京：人民教育出版社，2010.

[3]吴开华，安杨.民办学校法律地位[M].江苏：江苏教育出版社，2011.

[4]吴霓等.中国民办教育发展报告2012[M].北京：科学教育出版社，2013.

[5]汪家谬.关于《民办教育促进法（草案）的基木意见》[J].民办教育动态，2001（12）.

作者简介：曾瑞（1985-），女，河南开封，陕西师范大学，硕士研究生，研究方向：教育法学。