从“部分剥离”走向“整体转制”

【摘要】在文化体制改革背景下，“公益性文化事业”和“经营性文化产业”的划分对于中国传媒集团现有的“事业单位、企业化管理”体制来说是一次深刻的体制创新。但中国传媒集团目前普遍采取的节目与广告、宣传与经营两分开的做法是一种不彻底的部分剥离，是对“公益性文化事业”和“经营性文化产业”划分的一种误读，它将对传媒产业的可持续发展带来新的体制。作为一种过渡的中间形态，从部分剥离走向整体转制，将成为中国传媒集团产业体制改革一种新的思路。

【关键词】部分剥离；整体转制；传媒集团；产业体制改革

【中图分类号】G206 【文献标识码】A

一、从“事业单位、企业化管理”到文化体制改革

始自于1996年的中国传媒集团化历程，其组建伊始就有企业集团和事业集团的争论，最终选择了与当下传媒相一致的体制架构“事业单位、企业化管理”，这与中国传媒集团组建过程中行政力量的主导作用是分不开的。“与西方传媒集团的组建主要是由会计师、律师、审计师运作大不相同，中国传媒集团是政府全权运作，连资产评估、债权转移等极为重要的问题都忽略而过，考虑的重点通常是权利的再分配和利益的重组，而不是资产和其他资源的重组。”可以说，中国传媒集团的组建是在不完全市场化的条件下实行计划配置的结果。但作为一种现实的存在，我们应看到其现实合理性，即它对中国传媒来说又是一种必须：当我们注意到中国传媒实际存在的产权虚置、所有人缺位、多头管理、行政性区域垄断等现状后，我们设想如果按照西方传媒发展道路，通过自由市场竞争实现资源的重组和集团的组建，在现有的体制、政策以及传媒自身的发展状况下都不太可能实现，因此行政力量有其现实的合理作用。

但是，“事业单位、企业化管理”的管理体制，并没有从根本上改变传媒事业单位的性质，只是在改革初期适应了传媒市场化进程。随着市场经济建设的不断深入，尽管传媒在企业化管理的范围内极尽周璇，“事业单位，企业化管理”体制尤其是对于集团化组建后的传媒产业进一步发展形成一种桎梏。2004年10月2日，李长春在视察辽宁出版集团讲话时指出：“发展文化产业最大的障碍就是体制弊端，再具体说就是事业单位性质是文化产业发展的最大体制弊端。这种事业体制没有办法市场化运作，只能靠国家；需要的人进不来，不用的人出不去，大锅饭，铁饭碗；没办法融资，不是经济法人，不是企业法人，无论是直接融资还是间接融资都实现不了。”“事业单位，企业化管理”体制对传媒产业进一步改革的不适应性主要表现为参与市场竞争的主体的缺失。正如李长春同志认为：“过去报社、报业集团能不能称市场主体？还是不能够。过去都是事业单位性质，企业化管理，一方面享受事业单位的优惠政策，同时以企业方式经营，没有授权国有资产经营；没有资产出资权，就没有办法参与市场竞争。重塑市场主体是我们报业发展的需要。”

在WTO背景下，国际传媒集团带来的竞争以及国内传媒自身寻求产业发展的多重合力下，2003年开始的文化体制改革将文化产业与文化事业区分开来，它既是文化产业理论上的一次重大创新与突破，也为我国传媒产业发展在政策上提供了重要机遇。区分“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，是国家在宏观管理层面对于传媒原有的“事业单位，企业化管理”经营管理体制的一种重新分类和定位，对于传媒产业发展来说更是一次深刻的体制创新。业经营的分开。

二、部分剥离：新闻宣传与产业经营的剥离

党的“十六”大把文化单位分为两大类：一类叫做公益性的事业，即为社会提供公共事业服务；另一类是经营性的产业，它生产文化产品，绝大多数可以通过市场实现它的价值。按照现在的划分，我国大多数传媒集团都属于公益性文化事业单位。但它又不仅仅是一个公益性文化事业单位，还拥有许多经营性文化产业，是两种体制的混合体。据此，主管部门对传媒集团的改革确定了宣传业务与经营业务相对独立运行的要求，并认为这样可以使得宣传业务部门更好地的发挥舆论引导功能，产业经营部门则按照市场规律运作。

因此，传媒集团在体制改革层面进行制度创新的第一步，就是如何实现新闻宣传与产业经营之间的剥离，成为近几年来传媒体制改革探索的重点所在。大部分传媒在实际工作中的典型做法是“两分开”，即首先是节目采编与广告经营的分开，逐渐达到更加广泛意义上的新闻宣传与产业经营的分开。

但是至于如何分开，主管部门也是经历了一段艰难的探索。实现新闻采编与产业经营的有效剥离，是传媒体制改革的一个难点。在传媒内部，新闻采编资本与产业经营资本二者形态交错，有时密不可分，二者之间难以截然分开。

为此，许多传媒集团通行的做法是采取循序渐进的方法，先在集团广告、发行、印刷、网络等部门的基础上，分别组建了传媒广告、发行物流、印务和网络公司，然后逐步对部分子媒体和部分品牌栏目尝试进行公司化运作。由此引申出了“部分剥离”的设想，即主张在采编权与经营权相分离前提下，将集团的经营部门剥离之后组建企业法人公司，而采编部门即编辑出版业务仍保留在作为事业单位的传媒内部。（具体如图示）

部分剥离的总原则就是按照文化体制改革的总体要求把事业性传媒集团中的经营性文化产业部分剥离出来，由原有的事业法人转制为企业法人，并在符合国家政策的前提下，力争实现投资主体多元化，建立健全的法人治理结构，逐步导入现代企业制度。部分剥离着眼于把先行剥离出来的资产作强作大，再根据政策的变化相继收购能够剥离出来的其他资产。我们认为这是中国传媒集团在体制改革过程中一种现实而又合理的路径选择。事实上我国众多传媒集团体制改革层面也大多到此为止。

但是，这样一种对经营型资产的部分剥离毕竟是并不充分的市场化体制改革之路，同时也使传媒集团及部分主管部门在现实条件下对中央政策产生普遍误读，即把新闻采编与产业经营的分离运营简单地看成是集团在运营主体上形成事业与产业的分离。如此一来，这样的“两分开”也会给传媒集团的管理和经营带来一些新的改革性问题。正如汪文斌先生认为：“现在有一种说法，认为节目就是非经营性的，广告就是经营性的。按照这种说法，经营性和非经营性分开，就是说节目和广告分开，然后又是宣传和经营分开，这就是‘两分开’。……本来电视台经营的主要是节目，广告只是实现电视节目经营收入来源的实现方式。它（电视台）既可以通过广告经营的实现方式，又可以通过发行取得版权收入，或者通过其他一些衍生产品，从而实现多种收入。但是，很多人认为节目就是非经营的，广告就是经营性的，节目部门就是搞节目，广告部门就结合起来成立一个广告总公司，这样的操作整个有点南辕北辙，适得其反，最后的结果肯定是相互制肘，效益下滑，之后出现收视率下降，广告收益下降，节目与广告部门双方相互指责。”

汪文斌先生切中了大部分传媒集团在产业经营体制改革过程中的要害与困惑。节目与广告、宣传与经营分开，对于传媒原有的事业单位属性来说是个进步，它有助于体制的理顺和队伍职业

道德建设；但在激烈的市场竞争中，它们又不能完全分开。二者究竟应该怎样有机结合，在节目、广告、发行等部门之间建立一种合适的利益传导机制？分开与融合，是一个问题的两面。如果仅仅为分开而分开，改革本身的问题就出现了。

问题一、传媒市场经营主体中采编权与经营权难以统一

在传媒内部，广告与节目生产的质量息息相关，并且节目经营本身就可以成为传媒收入的一大来源，因此经营与内容制作常常相互融合在一起。如果采编权和经营权强行分开，就好像一个拥有经营权的法人无法自主设计自己的产品，只能经营体制外的成品，那么这种没有采编权的经营性资产就注定不是真正意义上的传媒企业，也难以拥有可持续发展的核心竞争力。正因为如此，我国大部分传媒类上市公司只能依靠与媒体之间千丝万缕的关联交易，延续它们传媒股的概念，也正因为关联交易过多，他们希望通过增资扩股在资本市场进一步融资的计划才一再受挫。这也是近年来我国传媒类上市公司效益逐渐下滑的原因所在。

问题二、两种法人体系的彼此冲突

实施“两分开”意味着传媒的经营性资产及部分专业报刊、频率（频道）实行公司化运作，集团内部也逐步走向完善的企业化管理，集团内部将出现原有的事业法人体系及迅猛发展的企业法人体系之间的矛盾和冲突。事业企业法人各管多少？集团层面的企业法人如何建立？集团层面的公司法人与公司化改造的子报子刊、系列频道等运营法人之间如何形成合理的法人治理结构体系？集团产业层面的法人治理结构又如何与党委领导、政府管理、行业自律之间建构其合理的生态等等都是集团发展过程中亟待解决的重大理论问题和现实必须。否则采编权和经营权，一个属于事业、一个属于企业，二者的价值取向不一致，事业员工与企业员工两种身份之间的磨擦，产生耗散力，对传媒集团的可持续发展势必带来严重的障碍。

要解决以上这些问题，一个可行的办法是由部分剥离走向整体转制。

三、整体转制：事业法人与企业法人的剥离

传媒集团组建后的第一次剥离，即采编资本与经营资本的剥离，仍然不是一种充分的剥离。我们认为，传媒集团在转制与扩张过程中急需第二次剥离，即整体转制剥离，也就是传媒集团内部事业法人和企业法人的相对独立。

国家广电总局2004年12月22日明确表示：“今后不再批准组建事业性质的广电集团，只允许组建事业性质的广播电视台或总台。此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台。如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公传媒集团组建后的第一次剥离，即采编资本与经营资本的剥离，仍然不是一种充分的剥离。我们认为，传媒集团在转制与扩张过程中急需第二次剥离，即整体转制剥离，也就是传媒集团内部事业法人和企业法人的相对独立。

国家广电总局2004年12月22日明确表示：“今后不再批准组建事业性质的广电集团，只允许组建事业性质的广播电视台或总台。此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台。如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。”透析这项政策的背后，可以看出“整体转制”将是传媒集团产业体制继部分剥离之后深化改革的一种思路

整体转制与部分剥离的重要区别在于：整体转制是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团（股份）有限公司，传媒集团将内部产业经营性资产与产业经营型子报子刊或频道（率）全部划归到集团（股份）有限公司，并整体转制为企业法人。由此整体转制后的子报子刊或者频道（率）从理论上可以获得包括采编权和经营权在内的完整权利，实现内容生产和经营的统一；同时集团公司也可以建立内部法人体系和健全法人治理结构，成为按照现代企业制度组建的新型传媒市场主体。

整体转制的核心任务在于建立传媒集团真正的市场主体地位，首要目标是解决集团层面企业法人主体问题。报业集团虽然有事业主体，并且大多数保留党报事业法人地位，但由于没有企业法人主体，导致集团产业化发展缺乏市场主体（“主体缺失”），政府授权国有资产经营缺乏实际经营责任人（“产权虚置”），内部经营单位剥离转制也无法建立产权纽带（“法人治理结构不健全”）。因此，从我国传媒集团的实际情况来看，当务之急是在传媒集团拥有的全部资产基础上，组建国有独资的集团有限公司，作为集团产业发展的母公司，由政府授权经营，使集团拥有法人产权，成为市场主体。

整体转制后事业集团与企业集团之间的关系如何处理？目前比较可行的解决办法是实行事业集团与集团公司“两块牌子、一套班子”运转模式。即在原有的事业集团基础上成立集团（股份）有限公司，政府将经营性资产整体授权给集团有限公司，这样解决了法律上作为事业集团不能授权经营问题，使集团与集团有限公司作为整体分别运行，资源统一配置，同时内部又实行了编辑与经营相对分开。这样不仅有利于统一管理、提高整体效益和国有资产的利用率；同时，主要领导干部的任免权、重大事项决策权、资产的配置权(国有控股)和宣传内容终审权仍掌握在事业集团（即党和政府）手中。

其次，整体转制还可以促进传媒集团以产权制度为突破口，对集团内部经营单位和政策允许的子报刊、子频道进行公司化运作，组建若干集团公司控股的子公司，形成母子公司企业法人体系。同时，以集团公司控股的方式，对内部经营单位进行改制，建立以资产为纽带的母子公司法人治理结构。目前杭州日报报业集团已分别在广告中心、印务中心、杭州网、e时代周报组建了有限责任公司，下一步还将对已成立的发行公司、物业公司进行重建。

建立健全的传媒法人治理结构，有助于传媒企业集团内部经营管理体制的变革，有利于从传统的行政事业型的垂直管理模式，转变为以资产和业务为纽带的扁平式管理模式。如在资产管理上，传媒企业集团对子公司明确资产保值增值经营责任，同时加强资产监管；在人事管理上，集团建立起子公司董事、监事委派制度及经营骨干的推荐制度；在集团部门之间利益关系的调整上，引入“市场链”机制，实行内部市场结算，对集团控股的企业经营者逐步推行与资产经营责

任制相配套的年薪制，对子公司内部的职工分配实行与效益挂钩等等。据悉，深圳报业集团已注册成立了全资企业法人“深圳报业控股有限公司”。其思路是将集团内所有经营性文化产业部分逐渐注入其中，按现代企业制度要求打造经营性文化产业的运营体系，力争使深圳报业控股有限公司作为集团整个产业化运营的平台，统筹经营集团广告、发行、印务、网络等经营性资源及统筹集团的产业扩张和资本运营，而深圳报业集团不再扮演行政管理的角色，改为产权管理、投资管理、战略管理，围绕国有文化资产的保值增值来实施对其经营运作的监督管理。

再次，整体转制还有助于国家对于传媒集团的媒体实行分类和分层管理。转制以后由于传媒集团内部事业法人与企业法人属性的相对清晰，国家对于传媒集团的宣传与经营管理定位将会更加明晰：公益性的事业单位继续以事业体制来管理，坚持政府主导，搞活机制，增强活力，改善

服务。“党报、党刊、电视台、广播电台和人民出版社（或者是无盈利能力的政策性出版社），它的主要任务不是参与市场经营，而是主要为党和国家的宣传、思想文化工作服务。党报作为事业单位必须保证党的舆论导向的正确性，加强舆论引导水平，国家同时用财政的力量予以资助。”对于传媒集团产业层面的企业法人，国家总的体制是党委领导，政府管理，行业自律，企业自主经营。“经营性的产业这一部分，要求按现代企业制度进行体制的创新。改革的任务是创新体制、转换机制、面向市场、增强活力。”

事实上，文化体制改革以来，部分传媒集团不约而同把目光聚焦于集团的整体转制，希望在从部分剥离向整体转制的试点过程中，破解中国传媒集团改革的体制性难题。事实也证明，部分集团取得了不俗的制度先发性经营优势。哈尔滨报业集团在组建时，在工商行政管理局注册成立拥有企业法人地位的“集团有限公司”。据悉，“浙江”、“深圳”、“南方”、“大众”等报业集团已成立或酝酿成立“集团有限公司”，借此促进体制改革和机制创新。南方报业集团已实施整体改制方案，集团名称改为“南方报业传媒集团公司”等等。

当然，传媒集团经营型产业实现整体转制后也会出现新的矛盾，如实施公司化改制后的子媒体之间的合理定位与竞争问题，是否会回到以前的恶性竞争，这需要进一步深化企业治理机制改革加以解决。所以，不管是在部分剥离还是整体转制中，我们都需要警惕一种简单的翻牌现象：即部分传媒仅仅只是换了企业名称，多了一个工商企业登记执照，但内部资本结构、管理机制、法人治理结构都没有进行相应的配套改革。

总而言之，传媒集团的整体转制改革措施，将在宏观上有助于加强国家对传媒产业实施更加有效的分层和分类管理，在微观上有助于确立传媒集团独立的市场竞争主体地位，并期望传媒集团在产权制度变革、法人治理结构建立以及资本运营，跨媒体、跨区域经营等方面探索寻求突破。这或许是传媒产业实施整体转制的本质意义所在。

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