适时加快推进资源性产品价格改革

当前，我国与国民经济和社会发展密切相关的能源、矿产、水和土地等资源的定价模式，基本上是政府定价或政府指导价，如水、电、煤气、热力实行政府定价，天然气和成品油的出厂价格实行政府指导价，此外，政府还可干预电煤和土地的价格。由于只反映了资源开发成本，没有反映资源消耗的机会成本、环境污染破坏和安全投入等外部成本，资源税很低，资源的获得或无偿或成本很低，也没能反映市场供求关系和资源稀缺程度，致使资源价格水平总体偏低。与国外相比，我国的煤、焦炭、天然气、水、电的价格均相对较低。在地价方面，不少地区为招商引资，压低征地补偿费。原油和成品油的价格虽然根据国际市场油价变动情况进行调整，但调整时间滞后，调整幅度也低于国际原油和成品油的涨幅。此外，资源性产品之间比价关系不合理，没有体现“质优价高”原则。

加快推进资源性产品价格改革的迫切性和必要性

资源价格偏低和比价关系不合理，对我国经济发展带来诸多不利影响，主要表现在三个方面：一是不利于优化资源配置、转变经济发展方式和建设资源节约型社会。我国偏低的资源价格不能及时和充分地反映市场供求和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用，这在一定程度上加剧了资源的过度开发、过度需求和过度浪费，造成废弃物的大量产生和污染物的无度排放，市场机制在资源配置中的基础性作用得不到发挥，由此形成的经济增长方式也是粗放的，资源产出效率低。二是偏低的资源价格加剧了资源供求紧张的矛盾。从需求来看，资源价格偏低导致资源需求的过快增长，特别是不正常的投机性资源需求的快速增长。从供给来看，资源价格偏低，影响了资源企业的生产积极性。此外，资源价格低于国际市场价格还促使资源出口大幅增长，最终造成国内资源供给不足。三是资源价格扭曲带来国际收支失衡和汇率上升的压力。由于国内的资源价格被人为地压低，多数低于国外水平，使得我国资源消耗型出口产品的成本很低。出口产品的价格水平始终保持在全球较低的水平，刺激了出口的快速增长，导致贸易顺差扩大，带来结汇压力和对人民币升值的预期，国际投机资本也会因此迅速流入，造成资本项目顺差，最终带来国际收支失衡和人民币汇率上升的压力。

从长远看，积极稳妥地推进资源性产品价格改革具有深远的历史意义。

一是有利于建立完善的社会主义市场经济体制。我国价格形成机制还不完善，价格关系尚未理顺，特别是资源性产品价格改革相对滞后，在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥。价格是市场机制的核心，市场配置资源的基础性作用主要是通过价格信号的引导作用实现的。因此，加快推进资源性产品价格改革，完善价格形成机制，使资源性产品的价格能够灵敏地反映市场供求关系和资源稀缺程度，充分发挥市场机制在资源性产品价格形成中的基础性作用，是完善社会主义市场经济体制的重要任务之一。

二是有利于建设资源节约型、环境友好型社会。加快推进资源性产品价格改革，合理制定资源性产品价格政策，理顺资源性产品价格关系，适当提高资源性产品价格，健全资源性产品价格构成，建立有利于资源节约与合理开发的价格约束机制和补偿机制，使其能充分反映资源的稀缺程度、环境损害成本，是促进资源节约和环境保护的重要手段，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求。

三是有利于促进经济发展方式转变。合理的价格机制和价格水平，不仅可以促使消费者节约资源，减少浪费；而且可以刺激经营者加强管理，改进技术，提高资源利用效率。必须加快推进资源性产品价格改革，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，这是从体制机制上解决资源短缺问题的客观要求，是促进经济发展方式转变的重要手段。

四是有利于纠偏中国经济日益加剧的内外失衡。当前，中国经济内外失衡的局面已经十分突出，同时我国的经常账户和资本账户“双顺差”的局面有所加剧。在内外失衡压力下，我国人民币升值的压力巨大。全球经济形势的紧张加上国内外经济失衡状况的恶化，使得原来准备有序推进的各种调控政策步履蹒跚。在这种情况下，破局的着力点需要转移到价格改革上来。价格改革可以通过提高企业竞争力和科技创新力、优化产业结构等方面来促进经济失衡的缓解，减小人民币大幅升值压力。

总之，推进资源性产品价格改革，既是当前落实科学发展观，促进国民经济又好又快发展的需要，也是完善社会主义市场经济体制，保障经济社会永续发展的内在要求。

长期化价格管制是推进资源性产品价格改革的最大障碍

当前，改革资源性产品价格面临的障碍，除了我国二元经济特征、资源垄断经营体制还没有打破、不完善的市场体系以及社会保障制度不健全等因素外，长期化的价格管制措施是推进资源性产品价格改革的最大障碍。价格管制及其成本财政补贴决不是宏观调控的灵丹妙药，而是与市场机制相悖的微观干预，是以政府代替市场配置资源，是市场经济发育的主要障碍。在一个有着深厚管制传统而且管制也在现实发挥作用的国家，必须防止借干预之名回归长期管制的旧体制之路。价格管制的巨大负面影响决定了其应当慎用。

1．造成了资源加工企业的政策性亏损，威胁到其生存与发展。由于成品油售价受到严格管制，炼油企业外购原油的成本上升不能向下游传导，造成了炼油企业的政策性亏损。近两年电煤价格持续大幅攀升，加上电厂脱硫成本增加，导致发电企业普遍出现亏损，发电企业亏损面达到80％以上，部分发电企业出现资金周转困难、难以维持简单再生产的局面。应该让全社会来分担油价和电价上涨带来的成本和压力，而不能仅仅由某一个环节来承受，更不应仅让国家财政来补贴。

2．价格管制造成事实上的中国补贴世界、穷人补贴富人。“中国制造”产品畅销世界，除劳动力廉价因素外，所使用资源价格普遍低于国际市场也是一个重要因素，偏低的资源价格提高了“二高一资”产品的国际竞争力，造成这些产品的大量廉价出口，等于在间接补贴世界。现在境外资金正在进驻到内地各种能源消耗领域，例如石油石化下游领域、依靠油运转的工业加工领域，最终以铝、钢等工业制品的形式走出国门，境外资金便可满载而归，这无异于变相对中国能源资源的掠夺。价格管制也造成国内不公平的跨地区转移支付，因为目前我国多数炼油厂分布在中部地区，而成品油消耗最多的是东部发达地区，价格倒挂的结果是欠发达地区补贴了发达地区。通过价格管制和财政补贴形成的低油价，实际上使有车族得到了实惠，而政府和无车族间接承担了有车族的成本。目前部分地区的油、电、煤供应紧张与价格管制不无关系。

3．价格管制对节能减排的负面影响不容低估。我国经济增长在相当大程度上是依赖资源的高投入来实现的。我国能源消费以煤为主，相对落后的煤炭生产方式和消费方式，加大了环境保护的压力，随着中国机动车保有量的迅速增加，部分城市大气污染已经变成煤烟与机动车尾气混合型，这种状况将给生态环境带来更大的压力。在一个物价整体上涨的环境里，能源价格管制造成能源相对便宜，必然促使消费者增加能源消费，甚至可能用能源去替代其他价格已经上涨的商品，放大能源需求增长。低价能源为高耗能企业创造了更大利润空间，造成低效和不合理的能源消费。在强劲的能源需求面前，行政手段对控制高耗能行为无能为力，只要能源价格不涨，企业提高能源使用效率的兴趣就不大，节能减排就没有动力。

4．价格倒挂导致出口增加、进口减少，进一步加剧国内市场供求紧张。成品油价格倒挂体现为两个方面：一是国内外价格倒挂，二是批零倒挂。持续加剧的价格倒挂现象，意味着进口大门已经关闭，使得国内加油站再次陷入油源紧张的困境。油价管制也造成进口成品油以保证国内供应的中石油、中石化更多的政策性亏损，进口积极性大大下降。相反，由于国际市场高油价的刺激，部分企业不顾国内资源紧缺的现状，为追逐利润开始加大出口步伐。电力市场也存在类似情况，目前发电用煤的价格已经放开，但电价还由政府管制，2007年以来的情况是电煤价格大幅上升，造成发电企业亏损加剧，企业就会少发电以减少亏损，这势必使电力供不应求的状况更加严重。价格管制必然导致供求结构失衡，在周边国家和地区价格放开的条件下，管制措施难以实现预期目标。

5．价格管制对抑制通胀的效果有限，反而会加大中长期的通胀压力。虽然目前成品油、电力等一些重要资源的价格被管制，但是其他未被管制的物品如煤炭、铁矿石等上涨带来了原材料成本的上升，很多石油石化产业链下游的化工产品也都出现了价格上涨现象；进口价格指数趋于上升，输入型通胀压力有增无减，这与其他国家没有进行价格管制、从而成本上升较快有关。由于部分资源品价格被管制，导致中下游行业承受成本能力有所增强，但这种承受成本的空间往往被不受管制的资源品所占用，导致其出现更大涨幅。

6．价格管制会强化行业垄断，损害企业效率。目前我国石油行业呈现明显的寡头垄断局面。在政府定价的情况下，投资放开还不足以吸引外资和民营进入，国企一家独大，越做越大。因为当能源价格持续上涨时，价格管制不能为企业提供一个相对确定、可预测的商业运行环境。只要政府愿意，国企是可以亏损的，资金链也是不会断的。目前的油价倒挂对于中石油和中石化来说只是短期影响，最终政府会被迫调价或补贴。成品油调价滞后的牺牲者必然是民营油企，而中石油和中石化则趁机低价收购，加强垄断，成就中长期垄断利益。价格管制还会造成企业效率下降、成本上升。由于相对垄断的市场地位和价格管制，石油国企的精力必然放在和政府讨价还价上，放在要求政府提高价格和增加补贴上，而不是依靠改善管理、技术创新、优质服务来提高赢利。长期而言，由于石油的不可再生性和替代不确定性，如果由于价格管制造成低效率的石油国企和石油消费，最终的受害者一定是消费者。

逐步放松价格管制、积极稳妥推进资源性产品价格改革

资源性产品价格改革的总体思路应以形成和完善有利于实现经济发展方式转变的资源性产品的价格形成机制为目标，以反映市场供求和资源稀缺程度为导向，以提高资源利用效率、促进节约和综合利用为核心，以水、电、油气、煤和土地等重要资源的价格改革为重点，以强化外部效益的内部化为手段，以兼顾公平和社会稳定为保障，促进经济社会和谐发展。

（一）现阶段推进资源性产品价格改革的重点工作

1．加大水价改革力度。全面推进水价改革，完善水价形成机制；加大水资源费征收力度，扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准；推进农业用水价格改革，推行面向农民的终端水价制度，逐步提高农业用水价格；合理提高水利工程和城市供水价格，加快推行阶梯式水价、超定额加价等节水型水价制度，对非居民用水要实行计划用水和定额用水管理，以鼓励社会各界、各行各业节约水资源；全面开征污水处理费，尽快把污水处理收费标准调整到保本微利水平；研究建立国家水权制度，探索建立水权市场，利用市场机制优化水资源配置。

2．深化电价改革。积极推进电价改革，必须着力解决电价形成机制不合理的问题，改革电力定价方式，进一步理顺电价关系，对现行的低类别的电价，在保持价格基本稳定的前提下，应按照补偿成本、公平负担、合理盈利的原则逐步理顺价格，使价格保持在一个合理的水平上，以提高全民的节电自觉性。应区分自然垄断与非垄断环节，逐步建立起发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格实行政府定价并监管的价格形成机制。为此，要加快推进上网电价改革，将上网电价由政府制定逐步过渡到由市场竞争形成；改进和规范输配电价格管理办法，形成合理的定调价机制；改革销售电价的分类和结构，形成有利于公平负担的销售电价定价机制。

3．完善石油、天然气定价机制。坚持与国际市场价格接轨的方向和原则，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的石油价格形成机制；建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制；适时提高成品油价格，加快与国际市场价格接轨的改革步伐，改变原油、成品油价格倒挂的现象。要针对天然气价格水平偏低的状况，进一步改革燃气价格形成机制，逐步提高天然气价格，建立天然气上下游价格联动机制，理顺天然气价格与可替代能源的价格关系，建立与可替代能源价格挂钩调整的机制，实行定额用气、超定额加价政策，以鼓励燃气资源的节约和有效利用，促进天然气行业的健康快速发展。

4．全面实现煤炭价格市场化。进一步建立市场化的煤炭价格形成机制，政府逐步淡化对煤炭价格形成的干预；研究建立科学的成本核算体系，构建反映煤炭完全成本的价格形成机制，全面反映煤炭资源成本、生产成本、安全成本和环境成本；改进煤炭订货方式，推行长期交易合同；加强价格监测，建立有效的信息服务系统；完善煤电价格联动机制，通过市场化方式实现煤电价格的良性互动。

5．完善土地价格形成机制。认真落实土地保护制度，运用价格机制调控土地，强化节约和集约利用土地，提高土地使用效率。严格控制行政划拨用地范围，扩大经营性用地招标、拍卖、挂牌方式出让的范围，减少协议出让土地的数量；建立规范的基准地价确定和公布制度，以及协议出让土地最低价制度。改革征地补偿办法，切实保障农民的土地权益；综合运用价格调控手段，严格控制各类建设占用基本农田；健全土地收益分配机制，推进土地资源的集约利用。

（二）努力为资源性产品价格改革创造有利的体制政策环境

1．加快推进相关领域的体制改革。加快水利工程供水和城镇供排水管理体制改革和运行机制创新，推进污水处理产业化进程；继续完善电力厂网分开的改革，积极推进主辅分离、输配分开的改革，稳步发展电力市场，为深化电价改革创造体制条件；深化成品油流通体制改革，促进我国石油市场体系建设，规范石油现货市场，趋利避害、善用期货市场；深化土地管理制度改革，强化节约利用土地；深化资源型企业的公司制改革，完善企业法人治理结构；加快国有经济布局和结构的战略性调整，培育和发展一批具有国际竞争力的大型国有能源企业集团，提高资源综合利用效率。

2．深化资源财税制度改革。主要思路是提高资源税（费）率与改变资源税费征收方式双管齐下。一方面，提高资源税率和资源费，通过增加地方财政收入，增强其解决由资源开发所带来的生态改善、污染治理、土地复垦、水土流失保护、地质灾害防治等公共服务的能力。另一方面，改变资源税费征收方式，把从量计征为主转向从价计征为主，从量和从价计征相结合，形成和完善有利于从资源富集地区分享资源溢价收入的机制。要利用税收政策，合理控制我国资源产品的出口。提高各种涉及环境保护的税、费征收标准，实现环境成本内部化。择机出台燃油税，促进节约用油，体现多使用者多交税的原则。

3．打破资源性行业垄断经营。在重要资源行业垄断格局没有改变、政府监管体制和方式改革不到位的条件下，简单地放开煤炭、油、气、电力、水等重要资源产品价格，而没有放宽部分资源垄断领域的市场准入以培育各种所有制企业公平竞争的环境与机会，可能会固化资源垄断行业的利益刚性，资源产品价格改革将很难起到有效调节市场供求、刺激经营主体节约资源等目的，甚至反而可能放大资源垄断部门对价格的支配力，为该行业垄断企业进一步增加利润大开方便之门，这违背资源性产品价格改革的初衷。因此，必须加快资源垄断行业的体制改革，放宽部分资源垄断领域的市场准入，引入市场竞争机制，培育公平竞争的市场环境，打破地区封锁、部门分割和行业垄断，在全国范围内形成统一开放、竞争有序的市场体系，促进资源在不同行业、部门、地区之间自由流动，形成全方位的竞争格局。

4．进一步明晰并完善资源领域的产权关系。完善现有法律法规，使中央政府通过提高资源开发税税率、健全资源开发秩序相关制度来行使包括资源开发权、收益权等在内的所有权，真正把法律规定的资源国家所有权落到实处。一级市场上，将资源有偿使用制度落到实处；二级市场上，建立完善的产权交易制度，实现产权按照市场规则交易流转。

5．建立完善资源储备制度。为确保国民经济社会发展平稳运行和战略安全，有必要建立健全战略性物资储备制度和价格调节基金制度，以有效应对资源产品价格异常波动，应对战略性需求和安全性需求，确保价格总水平稳定。建立战略性物资储备制度，有助于确保能源的正常供应，防范不确定因素引起的能源供应紧张，保持能源供应及价格的相对稳定。建立价格调节基金制度，有助于在紧急情况下，政府可运用调节基金干预能源市场价格，实行临时价格补贴等措施，平抑和调控突发性能源价格异常波动，维护社会的稳定。

6．进一步完善社会保障制度。深化资源性产品价格改革，实质是对社会利益的重新分配。资源性产品涨价意味着中下游企业和居民支出负担增加，尤其对低收入群体生活产生很大影响。政府应抓住当前财政增长较快的有利时机，加大公共财政对社会保障的投入力度，健全社会保障体系，增强社会公众的承受能力，并配合实施减税等政策缓解上游涨价对中下游企业和居民的冲击，确保低收入群体生活水平不因价格上涨而下降。

（三）推进资源性产品价格改革需注意的几个关键问题

1．要坚持市场化的改革方向。要建立健全价格法律法规体系和科学有效的价格管理体制，加强和改善国家对价格的宏观调控，注重运用税收等经济手段引导价格。同时,应注意到在竞争市场不成熟和监管不到位的情况下，过度推动市场化改革，忽视对重要物资的计划调控和民众提高生活水平的要求，将付出巨大的社会代价。资源价格改革要与我国资源行业发展现状相适应，既要稳步推进市场化进程，又要发挥政府的监管和调控作用。

2．要根据宏观经济环境统筹考虑经济、社会各方面的承受能力，选择合适的时机。面对国际国内复杂多变的经济形势，出台资源性产品价格改革措施的进程及力度一定要做到“有控制、有步骤”，要在广泛听取社会各方面意见的基础上合理规划，谨慎、适度地把控制资源市场化改革进程和社会各界的可承受程度结合起来。为避免过快放开市场价格可能引起的社会震动与摩擦，资源产品价格改革要因势利导、稳步推进，分步实施、分类进行渐进式改革。

3．要协调好政府定价与市场定价之间的关系。相当一部分资源性产品涉及到国家整体发展战略利益，或带有准公共品性质，政府需对其总体价格水平进行管制以确保国家发展目标的实现。资源性产品价格改革不是否定政府定价倡导市场定价，而是通过完善资源性产品价格形成机制促进资源节约，进一步理顺价格体系和完善市场机制，促进经济发展方式转变，实现可持续发展。在这个前提下，通过协调政府定价与市场定价之间的关系，平衡好国家宏观价格控制和市场微观放活之间的关系。

4．要处理好各经济主体的利益关系。资源性产品价格改革涉及中央和地方、政府与企业、不同地区之间、生产方与消费方的多种利益调整，处理好各方的利益关系是改革能否成功的关键，也是落实科学发展观，建设和谐社会的内在要求。价格改革过程中，涨价的成本应由政府、企业和民众共同、公平承担。

5．要建立资源性产品价格改革的利益协调机构。随着改革的深化，为避免基于既得利益的考虑对推进资源性产品价格改革所产生的人为阻挠，可参照组建“大部门体制”的思路，建立一个高层次的利益协调机构，平衡资源性产品价格改革所涉及的各方利益，理顺各级各部门资源性产品价格改革的职能，推动资源性产品价格改革稳步有序。

（作者单位：特华博士后科研工作站、北京交通大学）