转移支付管理优化研究

【摘　要】 文章从杭州市2008年至2010年资金来源为一般预算的转移支付规模调查着手，总结这三年财政转移支付所取得的成效，分析转移支付管理中存在的问题，提出加强转移支付管理的建议，以进一步完善转移支付制度，管好转移支付资金，提高转移支付资金使用效益，着力促进城乡统筹发展和基本公共服务均等化。

【关键词】 转移支付； 管理； 优化

财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移，其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。近年来，随着杭州市委市政府“生活品质之城”、城乡统筹发展等重大战略的深入实施，杭州市财政对各区、县（市）转移支付的力度继续加大，范围不断扩展，成效明显提高；但在转移支付管理方面也出现了一些情况和问题，值得我们去研究和探索，以求不断完善转移支付制度，加强转移支付管理。

一、杭州市2008年至2010年转移支付规模分析

通过对这三年资金来源为一般预算的转移支付规模统计，2008年至2010年杭州市转移支付规模分别为28.14亿元、31.15亿元和36.07亿元。以下按转移支付的支出内容、支出类型以及分区县（市）规模分别进行分析。

（一）按支出内容分类

转移支付按支出内容可分为财政专项资金补助、固定补助、结算补助和一次性补助四类。2008年至2010年财政专项资金补助分别为11.18亿元、18.44亿元和22.74亿元；固定补助分别为5.73亿元、7.43亿元和7.54亿元；结算补助分别为0.5亿元、0.65亿元和1.48亿元；一次性补助分别为10.73亿元、4.63亿元和4.31亿元。一次性补助主要为开发区建设、项目注资和回购等（表1）。

（二）按支出类型分类

转移支付按支出类型分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付分别为12.42亿元、9.39亿元和12.36亿元；专项转移支付分别为15.72亿元、21.76亿元和23.71亿元（表2）。

（三）按区县（市）分类

2008年至2010年市财政转移支付至市区的资金规模分别为25.95亿元、27.82亿元和33.25亿元；转移支付至五县（市）的资金规模分别为2.19亿元、3.33亿元和2.82亿元（表3）。

二、转移支付的主要成效

（一）着力均衡各区财力，促进基本公共服务均等化

分税制财政体制改革后，杭州市从2007年起实行“市级企业下划、收入在地统计、财力递增上解”的新一轮财政体制，以均衡各区间财力差距，促进区域间基本公共服务均等化。如从2008年起，一定五年，通过一般性转移支付的形式补助名胜区一亿元，保障了名胜区财政的正常运转和顺利发展。尽管浙江省实行的是省管县的财政管理体制，五县（市）与杭州市分灶吃饭，但杭州市牢固树立大杭州观念，转移支付五县（市）的资金逐年提高。

（二）不断加大转移支付力度，增强区级财政保障能力

2008年至2010年转移支付同比分别增长8.45%、10.7%和15.79%，转移支付力度不断加大。市区（不含萧山和余杭区，两区不上解市总额分享收入，故不可比；下同）转移支付占市区一般预算支出的比重由2008年的16.15%提高至2010年的30.83%。市区一般预算支出由2008年的134.72亿元提高至2010年的189.28亿元，年均增长19%。杭州市本级一般预算支出占市区支出的比重逐年下降，由2006年的47.47%下降至2010年的44.94%，市级财力逐步向区级倾斜。同时，区级政府增收积极性大大提高，市区地方财政收入由2006年的118.55亿元提高至2010年的337.59亿元，年均增长30%。市区一般预算净结余也由2006年的3.73亿元提高至2010年的25.96亿元，两个区还建立了预算稳定调节基金4.3亿元，区级财政保障能力不断增强；而市本级一般预算净结余由2006年的2.9亿元减至2010年的0.5亿元，且尚未建立预算稳定调节基金。

（三）重点保障民生等事业发展

2008年至2010年专项转移支付中民生支出分别为11.26亿元、16.84亿元和17.07亿元，占专项转移支付的比重分别为71.6%、77.41%和72%，保证了三分之二以上用于民生支出。民生支出主要用于：免费义务教育、社区卫生服务补助、环境保护投入等。

（四）扶持企业转型升级

杭州市坚持“工业兴市”方针，设立工业发展大专项资金，打造大平台，发展大产业，主攻大项目，培育大企业，三年累计转移支付12.6亿元；加快转变经济发展方式，现代服务业专项资金三年累计转移支付1.24亿元；努力打造“长三角重要区域金融服务中心”，2010年转移支付近1亿元支持金融企业。

三、转移支付存在的问题

（一）转移支付制度不够健全，结构不尽合理

1.政府间财权与事权划分不清晰。从现阶段我国分税制财政管理体制看，财权的划分相对比较明确，但支出范围不清晰，支出责任不明确，导致实际执行中出现政府的“越位”和“缺位”状况。主要表现：一是政府职责界定不够清晰。政府过多承担了市场应有的功能，相应削弱了公共财政职能。二是政府间职责划分不清。政府间财政支出责任重叠交叉，上、下级财政“错位”承担支出。三是缺少明确的法律规范。目前，在财政法律体系中缺失《财政转移支付法》，相应的财政支出责任也没有明确的法律规范。

2.一般性转移支付比重有待提高。一般性转移支付相对于专项转移支付，下级政府自主支配权更大。杭州市2008年至2010年一般性转移支付占全部转移支付的比重分别为44.14%、30.14%和34.24%，三年下降近10个百分点，而专项转移支付的比重偏高，压缩了各区自主支配权，承担均等化职能的转移支付力度弱化。

（二）转移支付预算编制不够完整，信息化基础薄弱

1.尚未实施完整的转移支付预算编制体系。随着预算管理改革的不断深入，预算编制工作也逐步趋向规范化、精细化。市本级部门预算、专项资金预算形成了杭州市自成体系的“一体两翼”预算编制模式，按预算管理要求全部纳入了预算编制范围，并经人代会批准执行，而转移支付没有完整的预算，仅在专项资金预算中反映了部分专项转移支付预算，无法提交人代会批准，预算执行中调整较多。由于没有完整的转移支付预算，无法提前告知区级财政一般性和专项转移支付预计数。目前各区经人代会批准的财政预算仅为根据本区财力测算安排的支出，而上级转移支付均未纳入区级财政年初预算，仅在次年年中财政决算时作一说明，致使财政预决算差异较大，预算编报的完整性大打折扣。

2.转移支付管理迫切需要信息化的支撑。如前所述，杭州市转移支付预算仅大专项资金中反映了部分专项转移支付预算，大专项资金预算编制还是采用手工编制的方式，在大专项资金预算中仅从资金来源为“预算内转移支付”一栏反映每个大专项资金的专项转移支付总额，其具体由哪个专项的哪些项目、多少资金组成则不得而知。专项转移支付通过下达预算指标的形式告知各区县（市）财政部门，虽然其操作平台有“财政综合业务软件”为依托，但其功能不够完善，无法直接反映每个大专项资金的专项转移支付明细，包括分区县及具体项目和金额，仍然需要手工编制报表来进行分类统计。这与财政管理科学化、精细化的要求相距甚远。

（三）转移支付预算执行力不足

1.专项转移支付项目“多、散、小”且存在重复申报问题。专项资金政出多门，专项名目越来越多。如2010年扶持企业专项资金达40余项，专项名目多达211个。由于信息不对称，造成政策重复，如企业研发项目，经委、科技局、发改委、信息办等部门都有政策，部门内部处室间又有政策重叠，致使企业多头申报项目。如杭州某生物制药公司的新药项目，2008年重复申报了三个项目资助。

2.转移支付配套资金不到位。部分专项资金要求区县（市）资金配套，以充分发挥各级财政协同支持产业发展的要求，但有些区县（市）未能按要求配套到位。经对2009年—2010年杭州市少数民族经济发展专项扶持资金核查发现，除富阳市按要求比例配套外，其它四个县（市）均存在不同程度的打折现象。个别县（市）主管部门存在截留、挪用配套资金的现象；有的县（市）把民族专项工作经费与专项扶持配套资金混为一谈，虚报配套资金，影响了项目的正常实施。

3.转移支付资金下达时间偏迟。2008—2010年每年的11、12月下达的专项转移支付金额分别为6.41亿元、6.71亿元和8.39亿元，占当年总额的30.71%、30.08%和35.24%；而同期下达的转移支付文件占全年总文件的比例分别为54.14%、59%和64.31%。也就是说这三年杭州市转移支付一半以上的文件、超过30%的资金集中在年末下达。由于专项转移支付资金下达较晚，造成当年无法足额使用，不能及时发挥资金使用效益。

4.部门预算中安排众多转移支付资金。部门预算支出主要保障本部门自身日常工作和运行的需要，但有些部门以资金为“抓手”，在部门预算中安排了名目繁多的区县（市）项目资金，而区县（市）各部门收到上级部门的资金又不通过当地财政部门，游离于地方财政监管范围之外。据对2008年至2010年部门预算中用于区县（市）的支出统计分析：支出金额分别为0.62亿元、1.16亿元和1.43亿元；支出项目不断增加、资金规模不断扩大。同时，部门预算拨付区县（市）项目审批方式不一，许多项目甚至没有拨付依据。

（四）重分配，轻管理

个别主管部门只是从单位利益或局部利益出发，想方设法争取财政资金，而较少考虑合理安排支出、资金追踪问效。由于转移支付资金涉及项目多、范围广，实行事前、事中和事后全方位监督管理和跟踪问效难以全面展开，特别是事前和事中的前置管理不足，加上财政资金效益具有滞后性、间接性，使财政绩效评价工作难度增大，影响到绩效评价结果的应用。此外，对财政监督、审计等部门在转移支付资金检查、审计中披露的问题，因种种原因难以整改到位，处罚手段乏力。

四、加强转移支付管理的设想与建议

（一）健全制度，规范管理

1.明晰政府间的财权与事权，完善转移支付制度。合理划分各级政府的财权与事权，是完善转移支付制度的必要前提，也是建立健全公共财政体系的关键。财政部部长谢旭人提出“十二五”时期财税体制改革的主要目标是：“完善财政体制，在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。健全统一规范透明的财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效益。”为此，要按照实现基本公共服务均等化的要求，推进财政转移支付制度建设，特别是要结合实际，科学、合理界定政府间事权。哪一级政府拥有某项事权，那么该级政府就应履行与之相对应的财政支出责任。同时，财政支出责任划分必须与受益范围相一致，逐步构建起划分科学、责权匹配、调控有力的财税体制。

2.优化结构，提高财政统筹能力。一般性转移支付主要用于平衡地方预算，更能体现公平。专项转移支付执行上级政府的特定政策目标，贯彻产业政策，体现效率原则。参照国际惯例，立足我国国情，在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，目前的转移支付应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。最近，浙江省出台了《关于实施省级专项性一般转移支付管理改革的通知》，旨在完善财政转移支付体系，优化政府财力资源配置，也为杭州市优化转移支付结构提供了政策依据。为此，需加大一般性转移支付力度，提高一般性转移支付比重。同时，进一步加大对民生事业的专项转移支付力度，推动基本公共服务均等化。

（二）试编预算，以信息化推动管理精细化

1.试编转移支付预算，提高预算编报的完整性。从试编转移支付预算着手，贯彻执行《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（财预[2008]435号）精神，按照财政管理科学化、规范化、精细化的总体要求，切实落实“零基预算”方针，科学编制转移支付预算，在本级财政预算中全面反映对区级的返还性支出、一般性转移支付支出和专项转移支付支出。返还性支出按执行数等预计编报，专项转移支付支出要求按科目逐项编报。转移支付预算逐步纳入向人代会报告范围，自觉接受人大的监督和审查。提前告知区级政府一般性转移支付和专项转移支付预计数，指导区级财政将提前告知的转移支付预算全额编入本级预算，缩小预决算差异，提高预算编报的完整性。

2.开发完善相关软件，提高信息化应用水平。首先应开发一套转移支付预算编制软件，可参照已运行相对成熟的部门预算编制E财软件，按转移支付分类，将一般性转移支付预算和专项转移支付预算纳入统一的预算编制平台，以体现其完整性；按主管单位分专项资金类别、项目、功能科目、区县（市）分别编制专项转移支付预算，尽可能避免“切块预算”，以体现其透明性。其次完善“财政综合业务软件”，增加专项资金类别选项，设计相关转移支付表式，以便直观、全面、高效地反映专项转移支付相关信息，为转移支付资金管理提供信息化支撑。

（三）强化转移支付执行力度

1.整合专项转移支付项目，发挥支持导向作用。清理整合专项转移支付，完善转移支付制度是实践科学发展观、落实城乡统筹发展战略的重要措施。在专项转移支付中绝大部分是大专项资金，清理整合涉及部门利益，工作难度相当大。为此，要以《杭州市市级财政专项资金管理暂行办法》为指导，以市委市政府十大产业发展战略为契机，明确部门职责，严格控制新增专项资金，着力清理整合现有专项资金，重点支持企业科技研发、大企业发展和大项目建设。专项转移支付项目尽量提前确定，争取资金及早下达，以利于区县预算安排，确保重点支出，最大限度地发挥资金使用效益。

2.规范配套政策，确保配套资金落实到位。按照财力与事权相匹配原则，规范配套政策。属于市级事权范围的项目，由市全额负担；对属于市与区县（市）共同事权的项目，区别情况制定相应配套政策。专项资金安排尽可能具体标准实行公平化、规范化补助。下级政府应根据经济需要与财力可能申报配套项目，配套资金及时、足额到位。上级政府可采取对年末不配套的项目资金在年终结算时收回，待配套资金到位后重新下达或者先配套、后补助的措施，督促配套资金足额到位。

3.规范支出渠道，加强预算编审。对部门预算中拨付区县（市）的资金应进行清理和规范。一是规范支出渠道。对部门预算中拨付区县（市）的大专项资金通过国库直拨，部门预算中拨付区县（市）的项目一律通过转移支付的形式。二是明确拨付依据。要求拨付区县（市）的资金必须要有市委市政府或主管部门与财政部门联合发文作为拨付依据。三是加强预算编制和审核。属于转移支付的项目，在编制预算时通过E财软件编入“转移支付类”项目，经济科目列报“不同级政府间转移性支出”，对于无文件依据的拨付区县（市）资金一律不得编入转移支付预算。四是严格执行转移支付预算。没有转移支付预算、没有转移支付文件依据的一律不得拨付区县（市）。年中，原则上不得追加转移支付预算。

4.坚持量力而行，转移支付规模必须与本级财力相匹配。公共财政仍然要坚持量力而行、量入为出、以收定支的原则，根据财政收入和本级财力的可能，以及财权与事权相匹配的原则安排转移支付预算，明确各级政府的支出责任。对政府间的共同事务，应当按照支出责任与收益程度的大小确定负担的比例，以转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。现阶段要确保重点项目需要，既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业加快发展，又要突出重点，先保障基本公共服务需要，并随着经济发展逐步提高公共财政建设水平。

（四）加强监督检查和绩效评估

一方面，转移支付资金主管部门要加强转移支付资金的日常管理，形成监督检查管理机制，使监督检查工作制度化、经常化；另一方面，财政监督部门要充分发挥监督检查和绩效评价职能，积极探索绩效预算，尝试在预算编制阶段即明确项目的绩效目标、绩效评价指标，在对项目进行绩效评价时就有据可依，绩效评价结论更具说服力，绩效评价逐步向事中和事前前置，从而提高预算资金分配的科学性、公开性和公正性。事后的监督检查和绩效评价应更注重检查结果的反馈与应用。逐步建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。再者，要充分依靠审计、人大、监察和社会中介机构的力量，以进一步加强转移支付资金的监管，提高转移支付资金使用的合法性、规范性和有效性。

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