“新稳态”前的转身

“十 二五”规划编制与以往五年规划的最大不同点,便在于国内外发展环境的新变。

对此,经济学家们趋于共识的判断是,全球经济可能将进入一段难耐的时期,增速放缓、结构转型、竞争加剧等多重特征并存,旧的均衡稳态打碎之后,全世界踏上了寻找“新稳态”的征途。

这些新变,将直接压迫中国扩展外需的空间,倒逼中国调整结构、扩大内需。中国在占领战略制高点的比拼中,是借机“弯道超车”一举成为真正意义上的生产力强国,还是错失仍大有可为的战略机遇期,反而被竞争对手赶超?

“中等收入陷阱”风险

“长期持续高速增长积累下来的不协调、不平衡、不可持续问题将进一步凸显。”《财经国家周刊》记者获悉,这是中国政府编制“十二五”规划中对未来国内形势、问题的基本判断。

“十一五”期间国内生产总值年均增长11.4%,人均GDP超过3700美元,目前中国经济总量已排名世界第二。仍处于工业化、城镇化快速发展阶段的中国,消费结构、产业结构酝酿升级,基础设施建设加速推进,社会事业发展方兴未艾,生态环境保护大势所趋。所有这些,都蕴藏着巨大的市场需求和发展空间。

然而,高增长不等于高质量。持续的高增长下面,累积了不少深层次矛盾,全球金融危机冲击、全球经济深度调整之中,中国发展的内部矛盾亦愈加突出。

一方面,内需与外需、消费与投资的失衡,环境资源的不可持续,“大进大出”粗放增长模式难以为继。中国经济的结构调整有必要从重点调整产业结构转向全面调整需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构和要素投入结构等,难度大幅增加。

另一方面,社会事业发展相对滞后,就业、社保、教育、医疗、住房、收入分配、环保等关系全民切身利益的问题成为焦点,利益主体的多元化则大大增加了解决问题的难度。

同时,改革步入攻坚阶段,消除体制机制障碍关涉深层次矛盾、利益关系的调整,存量改革更加必要也更加艰难和复杂……所有这些,都是中国政府在制定“十二五”规划中必须直面的难题。

随着人均GDP的提升,中国即将开始进入由低收入国家向中等收入国家迈进的新阶段。

从国际经验和历史研究看,一个国家从中等收入过渡到高收入比从低收入过渡到中等收入要难,许多国家都曾掉入“中等收入陷阱”而导致经济发展长期停滞徘徊。为摆脱这些陷阱,一个国家的经济增长必须实现内生化,经济社会必须得到转型。

“‘十二五’时期中国面临的最大风险将是‘中等收入陷阱’,处理不好经济可能陷入长期低迷。发展模式的调整是唯一出路。”王小广说。

GDP增速目标初定7%

内外形势催迫下,如何协调发展与调整、改革之间的关系?GDP增速的目标设定,成为最吸引眼球的焦点之一。

本刊记者从知情人士处获悉,作为预期性指标,“十二五”时期经济增速目标定为7%左右的可能性很大。

所谓预期性指标,是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为实现。政府将创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境,并适时调整宏观调控方向和力度,综合运用各种政策引导社会资源配置,努力争取实现。

市场的预判与此相近。

花旗集团在最近一份研究报告中判断,“十二五”规划很可能将经济增速目标由“十一五”的7.5%降低至7%。报告认为,尽管未来几年预期实际经济增速仍将继续高于目标,但中国经济已不太可能重回两位数的增长。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏也认为,鉴于出口减速、房地产需求减速、城镇化速度放缓、劳动力增速下降、生产率增速下降和资金成本上升这6个原因,中国GDP年均增长潜力很可能从过去十年的10%左右下降到今后十年的7%左右,“这应该理解为是进入正常、合理的增长区间。”

对于可预见的经济放缓,王小广认为,这为加快结构调整创造了条件,“只是注意调整不要过猛,比如不要一下子调到6%以下,对于‘十二五’时期应有一个正确的增长观。”

清华大学国情研究中心主任胡鞍钢在接受媒体采访时提醒,“十二五”规划制定发展增速目标,应吸取前几个五年规划的经验教训,防止掉入“低质量高增长模式”,即片面追求GDP扩张、数量驱动,攀比高速度而忽视提高增长质量和减少发展成本。

破冰“唯GDP论”

市场乃至全社会对规划中GDP增速目标的关注,恐怕更多源自数十年延续下来的惯性思维――“唯GDP论”:前些年,GDP这根指挥棒往往成为考核政府政绩最核心甚至是唯一的指标。

GDP考核只能反映经济发展总量,经济发展与社会发展是否协调以及所导致的一系列社会问题,都无从体现。中国社科院经济研究所张卓元接受《财经国家周刊》记者采访时指出,如果地方政府总是把GDP放第一位,调结构、转方式就永远被放在次要地位。

“过分强调GDP,会使地方政府更加关注促进短期的经济增长,而忽视长期的社会层面社会福利最大化的问题。”清华大学公共管理学院副院长孟庆国对《财经国家周刊》记者说。

如今,这一惯性将被打破。

“‘十二五’规划中不会特别强调经济增长目标,不再简单地看GDP的增长,而是改为调整经济增长质量。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯对《财经国家周刊》记者说。汪参与了“十二五”规划部分课题的调研制订过程。

在科学发展统领发展大背景下,一个新的考核体系有望在“十二五”规划中得以实现。

“中国的经济社会发展到今天,政府面对的公共需求将会越来越大,并且这种需求不单单是经济上面,而更多的集中在社会层面。”作为“十二五”规划课题的参与专家,孟庆国说,“十二五”期间将会越来越强调社会的发展目标。

而据知情人士透露,“十二五”规划将提出新的理念,会考虑把扩大就业放在经济社会发展更为突出的位置,作为宏观调控和政府绩效考核的优先指标。同时,还在考虑设立一些新的指标,比如居民消费率、财政性社保支出占财政总支出比重、城镇保障性住房建设套数、九年义务教育巩固率等,从而将未来发展战略目标落到实处。

考核体系新试验

在“十一五”规划中,节能减排的铁腕限制性指标,以硬考核的姿态给外界留下深刻印象,也与官员的“仕途”紧密挂钩。

接力棒传递到“十二五”,下一个对官员的硬考核指标将会是什么,成为了崭新的命题和期待。而对照未来五年的发展主题,转变经济发展方式的势在必行引出了一个新的可能性:“官帽”将与转变经济发展方式挂钩。

粗放型转向精细型,定性转向量化管理,将会是“十二五”期间的发展趋势。“这个趋势的实现,要通过一系列科学规范的量化管理指标来实现。”汪玉凯说,“中国开始在国际社会承担越来越重要的责任,而这些国际责任正要通过这些方面的指标体系才能达到。”

“唯GDP论”的发展思路已难以为继。事实上,从上到下,以民众福祉为旨归,扭曲的政绩观正在逐渐转向,新的发展考核指标体系也在酝酿生成中。

在五中全会开幕前一周,四川省重新修订了对市州政府的目标管理办法,明确提出,省政府在年初不再向市(州)政府具体下达GDP增长率指标,转而通过12项发展指标的考核,确定各市(州)年度工作的好坏。取消GDP单一考核的端倪初现。

与此同时,中国的决策者们也在着手探寻中长期地方政府考核指标体系新的发展方向。由全国人大财经委副主任委员吴晓灵牵头的“构建民生指数”课题组,从去年底开始,正在构建一整套旨在改变GDP导向的地方政绩评价系统的科学指标体系。

“民生指数的构建,是为了实现衡量人民基本福祉的现状和发展变化,评价、引导各级政府围绕改进人民福祉开展工作。”民生指数课题组成员、清华大学公共管理学院周绍杰博士说。该指标的建立也成为全国人大财经委15个“十二五”规划重点研究报告之一。