企办幼稚园建设困惑与出路

所谓企办幼儿园，指为解放企业职工劳动力、免除企业职工后顾之忧、解决其子女入托（园）问题而由企业承办的幼儿教育机构，在性质上隶属于公办园。企办园在相当长一段时间里占据着公办园的主体地位，承担了很大一部分社会责任。

据统计，1993 年企办园数量占城市幼儿园的 87%，在园幼儿人数占全国在园幼儿总数的 70%。从 1995 年国家提出主辅分离、企业分离办社会职能政策后，大部分企办园被企业剥离、转让甚至停办，现存的企办园则陷入了发展困难的境地。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《教育发展规划纲要》）和国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》颁布实施以来，“积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园”成为我国学前教育事业发展的重要方向。政府将采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠。但可惜的是，在这一政策背景下，生存艰难的企办园并没有得到关注。笔者以为分析和探讨企办园发展的困境与出路，促进企办园的良性发展仍然是当前我国学前教育事业发展中不可回避的重要问题。正是基于这一认识，本研究运用问卷调查、集体和个别访谈、实地查看、查阅档案资料等方法，对西安市 6 所规模较大(入园幼儿在 500 人以上)的企办园作了全面、深入的调研，为了解企办园的发展状况提供了翔实而全面的资料。

一、企办园发展面临的困境

（一）责任与权利不对等

从所调查的企办园来看，有两所园招收了 14—16 个班，入园幼儿分别达到 500 余名；有两所园招收了 20 个班，入园幼儿分别达到 600 余名；还有两所园招收了 23—27 个班，收托幼儿分别达到800 余名。其中，本企业职工子女仅占本园入托幼儿的 25—33%，其余均为社区适龄儿童。从企业的角度看，随着企业经济体制改革的深化，许多大中型企业为了转换经营机制、减轻企业负担、降低生产成本而逐渐将幼儿园从企业分离出来。企办园自负盈亏、自谋出路，部分企办园由此走上了民办或联办的道路，部分企办园则被关闭。现存的企办园可以说只是名义上属于公办园，在运营机制上采取的是自主经营、自负盈亏的民营模式。由此可见，现存的企办园作为公办园的各项权利并未得到保障，其公办性质可谓“名不正，言不顺”。

（二）经费短缺，生存艰难

由于改制后的企业不愿意或无力再给予附设的幼儿园经费支持，政府部门也未给予企办园财政支持，企办园的保教费、教学公务费、人员经费以及扩大事业规模所需资金等正常支出全部依赖于幼儿园的收费。目前西安市幼儿园执行的是 1999 年陕西省物价局等部门颁发的《关于加强我省幼儿园收费管理适当调整收费标准的通知（陕价费调发[1999]3 号）》确定的收费标准，企办园必须按照公办园的标准收费，省级示范园月保教费 180 元，本单位职工子女 130 元。而 1999 至 2009 年陕西省的GDP 总额增长了 4.5 倍，人均 GDP 增长了 3.87 倍。对于没有任何财政支持和收费自的企办园来说，如此低的收费标准已经无法维持园所的正常运营，部分规模较小的企办园由此面临着倒闭的危险。本调查显示，81.25%的幼儿家长和 66.67%的企办园教师都认为目前限制企办园发展的最主要因素是资金不足。因此，为了维持正常运转，企办园不得不采取其他手段满足其生存需要，从而催生了乱收费的问题，造成了非常不好的社会影响，侵犯了幼儿家长的合法权益。

（三）教师待遇低，与公办园教师同岗不同酬

企办园办园资金的不足导致企办园教师工资低，福利待遇差。企办园教师属于企业在编，其工资标准和企业职工一样，退休后各项待遇和企业退休职工相同，无法享受教师待遇。本调查显示，6 所企办园教师月工资基本集中在 1000 至 2000 元之间（占 60%），这在西安市属于中低水平，只能满足基本生活需要。月工资低于 1000 元的教师（占 21.67%）更是仅能维持自己的生存。月工资在 2000 至3000元之间的教师仅占 18.33%。同为公办园教师，企办园教师不能享受相同的教师待遇，显然是有背公平原则的。

（四）教师身份定位不明确

既是教师又是企业职工的双重身份给企办园教师带来了较大困扰。从理论上而言，企办园教师肯定属于《教师法》中规定的教师，应该享有公办教师的各项待遇与权利，但企业却仅把她们当作普通职工来对待。学前教育事业属于公益性事业，企办园教师在这一领域奋斗、奉献一生，却得不到合理、合法的地位，这对她们而言实在是无限辛酸的。此外，由于企办园教师身份定位不明确，无法参与各种评优，这就使得企办园教师即使有能力，也难以获得相应的荣誉，这对她们而言又是极大的不公平。

（五）教师自我效能感差、归属感不强，普遍存在职业倦怠

教育事业需要教师对教育事业倾注极大的热情。由于教师身份得不到落实、待遇差、社会保障无着落，企办园对幼儿教师的职业吸引力大大降低，企办园教师队伍由此极不稳定。[1]她们的热情在日复一日的工作中逐渐消磨，普遍产生了职业倦怠感。本调查显示，6.67%的教师有强烈的职业倦怠感，40%的教师具有不同程度的职业倦怠感，这种状况十分不利于企办园教师队伍的稳定和办园质量的提高。

（六）教育教学质量难以提高

教师是影响教育教学质量的重要因素。由于企办园待遇低，不仅难以吸引高水平、高学历的优秀毕业生，还容易造成优秀教师的流失。企办园为降低成本而采取压缩教师编制、降低教师工资，甚至辞退合格教师而低薪聘用缺乏专业训练的人员等措施，更是严重影响了企办园教师队伍的整体素质。此外，由于企办园资金紧张，教师培训经费不足，企办园教师普遍缺乏继续深造的机会，进一步影响了教师素质的提高，从而制约了企办园教育教学质量的提高。

二、企办园发展困境的原因分析

（一）相关法律法规没有明确企办园的权利

自 1995 年国家经贸委等部门印发 《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》（以下简称《意见》）的通知之后，企业逐步分离办社会职能成为当时的流行趋势。随后，国家又颁布了一系列政策具体规范企业分离办社会职能的工作。《意见》明确指出“企业办社会职能分为两类：一是公益型的社会职能，包括企业自办的中小学校、自办的卫生机构等；二是福利型的社会职能，包括企业自办的食堂、浴室、托儿所、招待所等后勤服务单位。”[2]此后各项相关政策明确规定了企业如何具体分离自办的中小学、医院以及后勤服务等职工福利型机构，但是却没有政策对企业自办幼儿园的分离工作作明确而细致的规定。《国务院办公厅关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》(2004)明确规定“企业自办中小学在职教师的工资和退休教师的基本养老金加统筹外项目补助等均不得低于政府办中小学同类人员标准，差额部分由企业或政府补贴”。[3]显然，这一规定也根本没有考虑企业自办幼儿园教师的权益。由于缺乏政策层面上的支持，企业在分离自办幼儿园的过程中产生了许多问题，诸如融资渠道不健全、经费来源紧张、退休职工待遇难以确定等，从而严重影响了企办园各项软硬件的改善，制约了企办园的进一步发展。“现有涉及学前教育的法律法规（也十分）零散、不系统，散见在其他相关法律法规中，不利于其真正、有效地发挥规范和保障作用。在《教育法》所规定的四个独立学段中，只有学前教育没有专门立法。”[4]这就使得已有的《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等法律位阶最高的有关学前教育的法规文件根本无力解决经济体制和社会结构转型所带来的一系列新问题。 此外，目前有关学前教育的各项政策一般都是关于公办园和民办园的，没有给予企办园这类具有公办性质却以民营形式生存的园所以应有的重视，使其成为幼儿园中的真正弱势群体。

（二）社会缺乏关注，各级政府对企办园的重要性认识不够

《教育发展规划纲要》出台前，学前教育一直处于被忽视地位，政府在制定政策时往往过于强调幼儿教育是非义务教育而忽视了其独特性、基础性和普及性的特征，忽视了学前教育对个体终身发展和提高国民素质的奠基性作用，从而没有真正将学前教育纳入公共服务体系。同时，由于各级政府对学前教育的社会公益性、福利性和重要性认识不足，片面理解国家有关学前教育坚持“以社会力量办园为主体”“两条腿走路”的方针，各级政府承担学前教育的责任落实不到位，没有把学前教育纳入本地经济社会发展的总体规划。更有甚者，直接将幼儿园推向市场，政府不再投入，主办单位不再支持，这种情况严重制约了学前教育事业的发展。另一方面，社会普遍认为企办园的发展由企业决定，与政府部门不存在任何关系。这种认识显然是错误的，因为本企业职工子女占企办园收托幼儿的比例不足 1/3，其余均收的是社区适龄儿童，承担了很大一部分社会责任。由此可见，企办园的发展应该得到社会和政府的广泛关注。

（三）企业过分追求经济效益，对企办园重视不够

企业管理者面对激烈的市场竞争，把主要精力放在企业的生产、销售与管理上，也就必然只能将较少一部分精力用于企业所办的社会福利事业。企业分离办社会职能政策的出台与实施，更使得企业办教育受到忽视。不同阶段的教育受忽视程度又有所不同，幼儿园由于没有硬性考核指标而最不受重视。与此同时，企办园的教育责任主体不明，也是导致企办园发展艰难的重要原因。1995 年以来，企业纷纷要求分离出原来所办的幼儿园，一些企业在还没有解决好幼儿园归属问题时更是单方面决定将所办的幼儿园分离出去，直到今天仍有不少企业办幼儿园还处在责任主体不明晰的状态之中，其管理上出现不稳定和混乱的状况也就在所难免。在本研究所调查的 6 所企办园中，有 5 所园在人事任免方面要受企业的领导和管制，其他方面的管理则已完全脱离企业。企办园的责任主体是谁，谁应该为企办园的发展承担主要责任也没有相关政策给予明确的答案，这使得企办园在管理体制上不知道何去何从，与之相关的单位和个人都在观望和等待中。

（四）企办园自身发展的热情与积极性不足

由于资金有限，企办园的各项开支都要经过严格的控制，在维持正常运营的基础上才可以考虑园所建设，这极大地限制了企办园硬件设施的改善和提高。同时由于经费短缺，企办园在教师培训方面的投入也严重不足，很多教师从未参加过园所以外的培训，致使教师专业提升和发展的积极性大大受挫。由于国家各项政策都没有给予企办园具体明确的支持，企办园属于被忽视群体，企办园的领导们普遍存在着辛酸感与委屈感，很难找到归属与幸福感，这也严重地挫伤了管理层的工作积极性。总体来看，目前企办园的自身建设很难进一步深化，师资力量很难进一步提高，从而使得企办园的整体保教质量不尽如人意。

三、企办园的发展出路

（一）确定企办园的办园主体

1.建立教育成本分担机制，实行差额补贴。在企办园现有运营基础上，除了继续依据公办园收费标准收费外，为保证园所设施及时更新与配备，实现企办园教职工与公办园教职工同工同酬，企办园所有的经费支出应由企办园自身承担一部分，企业承担一部分，差额部分由政府补贴。企业和企办园各自承担的经费可依据自身财政状况确定不同的比例，政府补贴部分则由国家与各省市区(县)地方政府按比例分担。

2．将企办园移交给地方政府。将管理相对规范，具有普惠性、公益性的企办园移交给地方政府，由地方政府教育部门全权负责企办园的规划和管理，将能有效地扩大公办园所占比例，从而让更多的公办园引领我国学前教育事业的发展。同时，移交后的企办园管理将更为规范，设施配置更新更为迅速，师资队伍容易稳定，收费较同等水准的民办园更为合理，从而可以更好地满足社会让孩子上公办幼儿园的愿望，也就有利于解决“入园难入园贵”这一事业发展难题。

3．企办园民办化，将之转为自主经营自负盈亏的民办园。将企业确实无力承担、地方政府暂时也无力接管的企办园直接转为民办园，可使企办园真正告别“名不正，言不顺”的公办性质，实现完全的自主经营与自负盈亏。这种转制后的企办园在人事制度、软硬件投入等方面都将按民办园的政策和标准来衡量，在不违反相关法律法规的前提下，应该由企办园自我管理、自主发展。

（二）落实政策，明确各部门职责

陕西省《关于加快发展学前教育的若干规定》（2011）第五条提出“推动机关企事业单位办园，具备办园条件的企业要积极举办或继续办好幼儿园，并向企业员工和社会提供公益性、普惠。企业不得随意停办或撤销幼儿园，不得向幼儿园收取租赁管理费及其他费用，不得利用幼儿园营利。”[5]这一政策文件的出台为企办园的发展指明了方向。可见，立法部门要制定和完善地方性法规，为企办园提供法律保障，即通过地方性法规明确企办园的相应权利与义务；要认真落实国家宏观政策，把国家宏观政策同地方性法规结合起来，保障企办园的各项权利得以落实。财政部门要尽快改革现行幼儿园收费制度，保证企办园的收费标准能够与当地 GDP 水平同步增长；保证幼儿园相关设施及时更新，教职工工资水平及福利待遇不低于公办教师平均水平。人事部门要按照公办幼儿园编制标准核定其教职工编制，解决好企办园幼儿教师退休后的归属问题，解决多年来遗留下的“在岗不在编”和“在编不同酬”等问题。教育部门应承担起主管责任，统筹协调各部门发挥应有的作用，依法对现存企办园实行科学化、规范化、制度化管理，使其成为公办园的生力军；给予企办园幼儿教师相应的培训、职称评定、评优晋级等机会，促进各类学前教育均衡发展。

（三）强化企业的责任意识

企办园在企业改制前后一直遵循为企业服务的宗旨，在企业的发展中扮演着不可忽视的角色。企业不能完全通过主辅分离将幼儿园抛向社会，而应积极承担自身的社会责任，积极扶持和协助企办园的发展。为此，企业要在经费、人事、管理等方面给予幼儿园更多的权利和支持，使其能够选择自己的发展方向，从而更好地服务于企业和社会。

（四）加强师资建设，优化教师队伍

师资是制约园所发展质量的瓶颈，也是评定幼儿园教育教学质量好坏的重要维度。加强企办园师资队伍建设，首先要为其足额配置幼儿教师，不能为压缩成本而不聘或者少聘教师；其次要通过培训、教研等手段培养一批责任心强、业务能力强的骨干教师，增强优秀教师的自我效能感，提升企办园竞争力；再次要加强园所文化建设，增强教师团队和管理团队的荣誉感、责任心和协作精神。此外，还应牢固树立幼儿教师的科学保教理念，加强幼儿教师的理论学习，提升其专业水平，最终促进幼儿的全面健康发展。