共有产权经济适用房:保障性住房建设的新探索

社会建设与人民幸福安康息息相关党的十七大报告指出.要努力使全体人民“住有所居，推动建设和谐社会”。为此。必须加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。地处苏北经济后发展地区的淮安市。着眼解决民生问题，创新性地领会政策，探索住房保障的有效途径，尤其是“共有产权房”的设计思路与实践.取得了一定的成效。本文及时回顾和理论总结.旨在查找成败得失并采取相应的完善对策.提高政策的运行实效。

一、落实传统经济适用房政策面临的困难问题

(一)入口：低收入家庭买不起经济适用房(简称经适房)

与全国普遍情况类似，淮安市低收入家庭的划分考虑两个因素：其一是家庭人均收入低于上年人均可支配收入20％的人群；其二是按可支配收入由低到高排列，在底部占总人口20％的人群。据统计，淮安2007年的低收入线为人均每月375元.经适房个人出资的房屋价格为每平方米1610元，按人均住房建筑面积25平方米计算，房价收入比大约为1：21。2007年淮安市年度在岗职工平均工资19838元。同期，主城区商品住宅成交均价为每平方米3196元，收入房价比约为1：6。显然，低收入人群的房价收入比显著高于同一城市中普通职工，让这部分人购买经适房的难度，已不能与普通人购买商品房的难度相提并论。况且，低收入人群的收入中用于维持日常生活的开支所占份额最大，制约了有支付能力的有效需求，购买共产房将严重影响其正常的生产生活。

(二)出口：有限产权“限”之不确定影响购房意愿

1998年福利分房政策结束后，作为缓冲推出的共产房政策因为提供土地为非商品属性的划拨性质，使得该类房屋不能进入正常的商品房市场。特别是2003年新一轮房地产市场的持续升温，住房价格持续升温，凸显房屋的投资价值和增值潜力。形成鲜明对比的是，共产房由于其有限产权性质，一方面难以上市交易，另一方面持有者获得收益甚微甚至不能取得收益，极大打击了购房者的积极性。问题的症结就在于，经适房产权有限性界限的不确定。相应的，基于该房所得收益归属及其分配比例均缺乏相关法律制度的规制，从而出现政府与民众争利的局面，民众对经适房想说爱“她”不容易。

(三)供应：财政单独承担资金压力太大2007年，市区财政收入为72.0亿元，投入11.8亿元建设保障性住房，26个项目。同时，市区已累计筹集保障资金2605.97万元，新增廉租住房对象566户，发放补贴148.21万元。即市区当年用于建设住房保障体系的总投入约为12.1亿元，占全市财政收入的16.8％，市财政明显感到财力吃紧，而居民则怨声载道，对轮候时间太久表示不满。即便如此，经适房仅占住房供应量比例不到10％。当前，要加快保障性住房建设的步伐，更是地方政府不能承受之重。

二、推行共有产权经济适用房的探索创新

所谓共有产权经济适用房(简称共产房)是指以土地出让方式建设的具有准公共产品性质的有限产权的政策性保障用房。淮安市共产房建设围绕两方面进行：

(一)公共产品建设

在经适房方面：首先，2008年创新性地试行以土地出让方式建设共产房，与市场接轨，与法律接轨。对应以划拨土地方式建设经适房的计算标准和口径，确定7：3的共有产权经济房，即个人出资占70％，政府占30％；对应过去的解困房和现在一些城市推出的共产房，推出个人和政府产权比例为5：5的共有产权经济房，即个人政府各占50％，进一步降低困难家庭的出资压力。淮安市在全国首创的出让土地共产房，首批发放共有产权证44本。2007年1～12月份，淮安市市区经适房施工面积187.45万平方米，同比增长32.84％，竣工面积88.66万平方米，同比增长89.81％；销售8030套，同比增长371.24％，销售面积8459万平方米，同比增长408.97％。销售金额101159.70万元，同比增长29835％；均价每平方米1610元，同比下降21.68％。2008年3月出台《淮安市安居工程实施意见》指出，建设、供应保障性住房，逐步使低收入家庭住得起经适房。市区建设保障性住房4J0万平方米，建设向低收入住房困难家庭出售的经济适用住房(含共产房)不少于2000套。

(二)管理制度建设

2007年7月26日《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》指出，经适房是指在政府政策指导下，以非完全市场价向特定群体供应的种类住房。淮安市现阶段经适房包括保障性拆迁安置房、共产房等。

1　土地供应方式的改变。该办法规定，经济适用住房均采用出让方式供地，实行政府指导价，并与市场接轨。划拨土地按法律不能进入市场流通，因此不能与市场接轨，许多法律对其也不适用。而出让土地的共有产权经济房，实际上也是普通商品房的共产房，前面所说的退出机制已表明，共有产权经济房可随时进入市场流通，并适用相关法律。

2　资金保障。淮安明确市房管局设立经适房住房资金专户，在经济适用住房建设、回购和供应的运作过程中，产生的增值收益以及共产房政府产权部分出售和出租的收入.全部存入入经适房住房资金专户。保障性住房建设资金经测算大约需要3亿元左右，以分散建设政府回购方式供应保障性住房18万平方米左右，按资金回笼周期计算，每年可周转2次，年需要资金量在2.25亿元左右；集中建设12万平方米，需用地300亩左右，按目前土地市场出让价水平和建设周期，年周转次数也约为2次，年需资金量在1亿元左右。其来源为：按市区住房建设规划和年度计划，市区年保障性住房建设量在30万平方米左右，形成保障性住房建设良性循环。

3　设定明确的产权比例及供应对象所应具备的条件。确定个人与政府7：3和5：5两种产权比例。购买个人拥有70％产权共产房的条件：家庭人均月收入300元以下；具有市区城镇常住户口达8年以上；家庭人均住房使用面积在10平方米以下。购买个人拥有50％产权共产房的条件：享受政府最低生活保障且人均住房使用面积足10平方米的困难家庭。

4　程序保证。申请购买共产房程序：(1)被拆迁人在房屋拆迁时向拆迁人提交书面申请，提供有关证明材料；(2)拆迁人对申请人及家庭情况进行调查了解，签署意见并加盖公章后报辖区政府保障性住房管理机构；(3)各区政府保障性住房管理机构在收到拆迁人提供的申请材料后15个工作日内进行初审，初审结果在街道办和居委会或有关单位公示7个工作日；(4)市保障性住房领导小组办公室在收到经初审符合条件的材料后15个工作日内进行复核，复核结果应在有关媒体公示7个工作日，经公示无异议报市保障性住房领导小组批准；(5)经批准后，市保障性住房领导小组办公室负责通知拆迁人将用于购房的拆迁

补偿款缴存到指定账户。拆迁补偿款不足的，拆迁人负责通知被拆迁人将房价差额部分缴存到指定帐户；(6)拆迁人凭银行转账证明到市保障性住房领导小组办公室领取《市区保障性住房供应证明》，并发放给被拆迁人；(7)被拆迁人按照预定时间或有关通知，凭《市区保障性住房供应证明》和本人身份证明到指定地点结算房款、办理房屋交接手续。

5　经济适用房退出机制。建立经适房退出机制。第一，购买人可以申请购买全部产权。自房屋交付之日起5年内购买政府产权部分的，按原供应价格结算；5年后购买政府产权部分的，按界时市场评估价格结算。第二，共产房出售时，个人拥有70％产权的，交易评估价格的30％部分归政府所有；个人拥有50％产权的，交易评估价格的50％部分0 j政府所有。第三，购房的家庭经济状况发生变化，家庭收入高于政府规定的收入标准时，政府产权部分按同类地段市场水平收取租金

三、共产房政策的得失及对策

共有产权保障性住房按不同的产权比例，由购房人和政府共同拥有房屋产权，供应相应的购房群体。这一尝试主要解决了两个难题：第一，经适房退出机制上政府与民争利的不和谐情形。近年来房屋增值惊人，对于经适房产生的增值收益如何处分，实践上通常有三种做法：一是政府独享，这显然有失公平；二是50％归个人、50％归政府；三是以届时经适房的价格回购。与此不同，淮安市共产房，一定面积的共产房个人出资额等同于相同面积传统经济房的价格。第一，共产房比例明确，且有商品房性质，与购买普通商品房一样保值增值，不会像前面所说的购买传统经济房那样失去机会成本。第二，适应了市场经济的规则，实现二者的协调发展。目前，共有产权保障性住房可以按照普通共产房屋依法抵押，淮安市推出的“出让土地”经济房，与两个自然人共有产权一样，适用现有法律。个人购买全产权或办理转让手续时，因为有明确的比例和操作方法，政府收取“差价款”等问题不会不了了之。并且，可以用法律的方式制止或打击非法倒卖经适房牟利的行为。同时，依靠市场与行政相结合的方式很好地解决了建设资金问题。财政预算安排的资金、土地出让净收益按规定提取部分和住房公积金增值收益等多渠道筹集，确保了建设资金的落实。

但是，淮安市的共产房政策没有能够较好地解决入口难题。纵然以2008年淮安市城市居民最低生活保障线标准为每人每月240元计算，“家庭人均月收入300元以下”这一购买条件的限定，客观上造成无房户的现实需要难以成为有效需求，导致政策难以落实，极大地削弱了政策的实效性，形成有房无市、有心无力的两难局面。尽管淮安市房屋管理部门在具体工作中尝试做好以下几件惠民实事：一是在保障性住房小区中，创新建设标准厂房，让二些无污染、无噪声的劳动密集型企业入住，方便小区内弱势群体就近就业。二是将出台相关政策，鼓励物管企业优先录用本小区的经济房和廉租房家庭成员，从事物管工作。这样既解决他们的就近就业问题，也有利于增强物管人员的责任心。

我们认为，应该在扩大购房对象、降低房价和提高收入上做足文章。一是适当提高低收入家庭人均收入的标准，相应扩大购房对象的范围，可以考虑把部分中等收入家庭纳入供房对象的视线；二是整合资源，最大限度降低共产房的销售价格；三是采取技能培训、提供在国有垄断行业等高收入部门的就业机会等途径，较快增加低收入家庭的收入。

无论从政府财力考虑，还是着眼于培育健康有序的房地产市场而言，我们都并不赞成把整个中等收入阶层作为住房保障对象。但是，对于中低收入临界线附近的中等收入家庭，笔者认为应该逐渐纳入其中，体现保障范围渐进扩大的趋势，这也符合事物发展的一般规律。