河北省食品安全监管长效机制研究

摘要：针对目前食品安全监管模式的弊端，从供应链协同角度分析影响食品安全监管长效机制运行的因素，提出着眼于长效监管的食品安全监管体系模型。该模型是一个开放共生系统，具有全程监管、协同联动、监管追溯、惩罚和扶持服务相结合、全社会参与的特点。为此，应建立政府、企业、社会共同参与、协同、高效的食品安全监管运行机制。

关键词：供应链协同；食品安全；监管；长效机制；多元治理机制；食品供应链；信息共享平台；追溯机制

中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）04-0051-05

一、引言

近年来，重大食品安全问题层出不穷，尽管各级政府高度重视，出台了一系列加强食品安全监管的法律法规，开展了一系列专项整治行动，也取得了一定的成效，但仍面临着不少难题。究其原因，主要是政府监管、法律规制、社会监督等多元治理机制不能有效的协同，从而不能从根源上解决食品供应链的质量控制。一般来说，食品供应链是由食用农产品生产者（农户）、食用农产品采购和食品加工企业、食用农产品分销商和食品零售企业、物流配送以及最终消费者等构成的，实现“从田间到餐桌”的跨行业、跨地区的一个网状体系结构。在食品供应链某个环节发生的问题，很容易扩散到整个市场。另外，就目前食品安全监管现状来看，政府监管未能深入到食品供应链的重要节点，因此效率不高。

近年来，国内外学者探讨将供应链管理的思想运用到食品质量安全保障的工作中，通过构建完整可控的食品供应链体系，降低交易成本和外部监管成本，满足消费者不断提高的食品质量要求，保障消费者的安全与健康。例如，张文敏（2007）分析了食品供应链各环节存在的问题，提出构建在食品供应链中的安全采购体系、冷链物流体系和可追溯体系来保障食品安全。张煜、汪寿阳（2010）基于供应链思想提出了包含追溯性、透明性、检测性、时效性和信任性五个要素在内的食品质量安全管理模型框架。近年来，运用供应链协同思想探讨农产品供应链质量控制也有所涉及。从政府管理角度研究食品安全监管长效机制，多从借鉴国外经验入手，探讨食品安全监管的制度内容，例如建立食品安全认证体系（特别是HAPCC体系的运用）、推行食品认证标志以及食品安全政策的制定（包括信誉机制的建立、行政立法手段等）。据此提出了一些对策，例如提出农产品质量安全保障体系应包括：法律法规体系、质量标准体系、质量认证体系、检验检测体系、监督管理体系、信息披露体系、科技支撑体系和构筑现代物流体系（周建华等，2005）。

但是当前的研究把政府管理和企业供应链管理行为割裂开来，使得政府管理停留在表面，不能解决企业或农户的失信导致的食品安全问题。谭立群（2012）提出构建政府监管与食用农产品供应链各参与者质量安全保障措施相协调的食用农产品质量安全保障体系模型，初步涉及把供应链协同思想运用到政府监管和食品企业的供应链管理中，把政府的监管、扶持、惩罚和信用管理的措施深入到供应链各环节，但未能更深入地探讨建立食品安全监管长效机制。食品安全监管长效机制是使食品安全监管能够长期、持续、稳定并全面地发挥效力的内在机制，其突出特点是具有长期性、持续性、稳定性和全效性。在监管过程中，涉及食品供应链的生产、流通、消费等各环节，由相应的诱导机制（进而改善供应链组织模式和利益分配）、风险预警机制、信用管理机制、追溯机制与惩罚机制等共同构成的制度化方法。本研究将运用供应链协同思想，着眼于供应链关键环节，创新食品安全监管模式，建立基于供应链协同的食品安全监管体系，继而探讨政府的食品安全监管如何深入供应链，抓住管理要点，形成监管的全覆盖，进而建立食品安全监管的长效机制。

二、创新食品安全监管体系，建立食品安全监管长效机制

（一）创新食品安全监管模式，建立与供应链协同的食品安全监管长效机制的必要性分析

1. 当前食品安全监管模式的弊端

当前，我国的食品安全监管模式是以分段监管为主、品种监管为辅。在供应链体系上，卫生行政部门负责食品安全的综合协调，质监、工商和食品药品监督部门分别对食品生产、流通和消费进行监督管理。在纵向体系上，中央设立食品安全委员会，地方则有地方政府统一负责本区域的食品安全监管工作。但是，这一监管模式没有摆脱多部门联合监管和按品种监管的局限，也不能有效地控制食品安全风险，未能形成长效监管机制。

第一，食品供应链是一个网状的供应链结构，上下游传导性强，一个环节发生安全问题会迅速传导到下一个环节乃至整个供应链。这使得安全问题环环相扣，无法割裂，这就要求食品安全监管的无缝衔接。但是分段式管理人为地割裂了供应链环节，容易导致各监管部门的权责不清，平时监管形同虚设，出了问题一哄而上，严重影响了监管的绩效。

第二，品种监管顾此失彼、缺乏相应标准、制度不明确等，不利于相关监管法律的贯彻执行。食品生产的复杂性使得食品安全问题难以防范，难以做到事前监管，往往是顾此失彼，疲于应付；食品品种监管标准、制度不明确，导致食品供应链的各个环节企业法律意识淡薄、道德观念缺乏，从而引起食品安全问题，比如农药残留超标、非法添加剂使用、过期变质食品回炉等。这也是影响食品安全监管绩效的一个重要原因。

第三，协调监管体系组织散乱，各部门之间协调联动机制缺乏，加上部门间的条块分割导致的部门利益泛滥，遇到好处一哄而上，发生问题互相推诿，导致了协调和管理的虚化，从而导致监管的效率低下。

2. 影响食品质量安全监管长效机制有效运行的因素——供应链协同角度的分析

食品安全监管要着眼于食品供应链安全风险，这种风险主要体现在食品供应链中的生产、流通中的质量安全、食品安全法律、食品企业合作、企业利益损失等方面。不难看出，当前政府食品质量安全监管应该是政府规制、监管和食品供应链质量安全控制的有效协同。因此，运用食品供应链管理的系统集成思想，分析和把握供应链中食品安全问题发生的内在机理，进而控制发生安全问题的重要节点，有助于食品安全监管位置前移，做到有效预警，大大提高监管效率，从而有效避免食品安全问题的发生。

第一，食品供应链中生产、流通中的质量安全主要是生产流通过程中受环境影响和利益驱使导致的污染、农药化肥兽药的滥用、过度使用食品添加剂、流通过程中的二次污染和变质等影响食品消费的安全问题。在供应链中，如果各参与者不能有效协同，有一个环节发生质量安全问题，很快会传导到整个供应链，从而发生质量安全事故。

第二，食品安全法律风险是道德和法律层面的风险，多是由于缺乏法律意识或缺乏相应立法、道德观念缺失和企业缺失社会责任、监管制度不健全和质量标准不明确而引起的食品安全问题，问题也多发生在食品供应链各环节，因此政府管理应该与供应链各环节有效协同，从宏观角度通过法律法规、标准、监管措施等强制性的规制来加以控制，进而实现食品安全这一公共责任。

第三，在食品供应链中，信息不对称对食品质量安全和协同质量控制产生很大的影响，形成食品质量安全风险。信息不对称是制约食品安全良性发展的最关键因素。在整个供应链的各个节点衔接过程中都存在信息不对称，进而发生“逆向选择”和“道德风险”。主要原因有：（1）食品供应链成员的获利和生存对信息不对称的依赖：在生产经营过程中成员都想尽量地多获得信息，同时想方设法使对方（其他成员）少获得信息从而产生道德风险，抑制信息共享的意愿占主导地位。（2）并不是所有参与信息共享的成员都能获得等同的利益，刚开始时，核心企业（发起者）获得利益较大，非核心成员在信息共享上缺乏真正的主动性。（3）信息安全因素：一些成员由于对方在信息安全方面做得不好而蒙受了损失，因而对信息共享产生了畏惧心理，这是构成信息共享障碍的又一个因素。因此，保障食品供应链质量协同控制的有效方法是完善信息共享平台的建设，使供应链有效协同。

第四，食品供应链中利益分配机制对供应链协调产生影响，进而影响各参与者的联盟关系。供应链的稳定性影响食品安全生产的长效性，合作关系对质量安全管理存在直接正向影响，稳定的合作关系取决于合作各方所取得的利益是否公平合理。科学合理的收益分配机制是保障农产品供应链质量安全的重要方面。这是因为食品供应链质量安全取决于供应链的的稳定性和运行水平，在食用农产品供应链利润水平一定的情况下，利益分配规则是决定各企业收入大小的因素，进而决定它们的努力程度和能力水平，进一步会影响在多次合作中食用农产品的质量安全，只要供应链上一期的实际收入不低于最优收入水平，各节点企业均会选择最优的努力程度，这正是食品供应链企业战略合作关系的形成机制（郭丽华、张明玉，2006）。食品供应链战略联盟关系的稳定会对质量安全水平产生积极的作用。

建立食品质量安全监管长效机制，就是要创新食品安全监管体系，以食品供应链协同为基础，创立一个有控制力、协同能力的多元开放共生系统，建立有效的供应链制度安排，以食品安全为目标，把供应链自身协同、政府和社会力量的参与有效的结合起来。

（二）着眼于长效监管的食品安全监管体系模型

1. 基于质量安全的食品供应链协同机制

政府参与监管的食品供应链体系是一个由农户、加工企业、流通企业、政府、社会力量（例如金融机构）共同参与的多元共生的开放系统，各参与方不是简单的组合，而是通过一种自组织实现多赢的过程。因此，从供应链协同角度探讨建立食品质量安全监管长效机制，具有重要的现实指导意义和一定的创新价值。

由农户和企业组成食品供应链，是这个食品供应链体系中的一个子系统。子系统中的企业与农户的供应链协同是以建立和谐共生关系为核心，以提高产品质量安全水平、提升供应链整体竞争力、实现共同进化为取向而进行的互补、协作、增值和互惠共生活动。供应链协同的内在动因是企业与农户共同适应、共同激发、共同合作、共同进化。这四大驱动因素可以具体化为利益共享、资产专用性、依赖程度、接触频率、相互信任、理念融合（质量安全意识、合作意识等）、信息共享、知识共享等因素，这些因素是企业与农户围绕质量协同而催生出的因素，这些因素所体现出的激励性、互补性、组织性和互动性影响甚至决定着协同双方的物质、信息和能量交流，最终转变为确保食品供应链质量安全以及响应市场需求的能力。

在政府和社会力量参与的食品供应链体系中，政府主要职能是建立监管和服务平台，以易发生问题的供应链环节为切入点，通过政府监管和法律规制，做到有的放矢，事前监管，避免食品质量安全问题的发生或扩大；建立多元服务体系，例如信息共享平台、物流体系建设等，加强供应链的协同。社会力量的参与主要体现在金融支持体系和农作物保险体系的建设等方面，其作用是充分发挥供应链自身的协同作用，促进社会资源整合和整个食品供应链共生系统的优化。

2. 基于供应链协同的食品质量安全监管体系

基于供应链协同的食品质量安全监管体系如图1所示。其特点是：全程监管、协同联动、监管追溯、惩罚和扶持服务相结合、全社会参与。

第一，这是一个全程监管体系。首先做到“无缝联接”，重视食品安全的全程监管，从食品生产加工环节向供应链两端尽可能延伸，构成“无缝联结”的监管体系，避免食品安全风险在供应链上传导；其次是精细化监管，各监管部门深入到供应链关键环节进行监管。

第二，基于协同思想，实现联动监管，以协调专业分工和共同合作、分段监管和全程治理、单独负责与共同保障的联动关系。依靠供应链各环节的自身协同，上下游直接相互协同，每一个环节对上一个环节的风险高度重视，避免安全风险的发生或把安全风险扼杀在摇篮之中。

第三，食品安全事故的可追溯，不仅可以追溯企业生产销售的责任，也可明确追溯监管部门的责任。

第四，发挥政府在市场建设、金融支持、农业保险、信息平台建设、物流体系建设方面的主导作用，突出政府的服务功能，保护农产品生产者和其他中小成员的利益，避免因利益产生道德风险而发生的食品安全问题。

三、河北省食品质量安全监管长效机制的建设与运行管理

（一）河北省食品安全监管存在的问题

近年来，河北省食品安全监管组织机构明确，地方性行政法规逐步规范，信息体系建设日臻完善，检验检测体系逐步成熟，基本上建立了较为完善的食品安全监管体系。特别是2011年省政府印发《河北省食品安全全程监管机制》等六个文件，健全和落实全程监管、风险预警、企业自律、社会监督、应急处置、责任追究等六项食品安全监管长效机制，但从运行的效果上来看，并不十分理想。

第一，分段式监管体制效率低，极易出现监管空白。尽管从2011年省政府发文健全食品安全监管长效机制，把监管体系从省市县三级向乡镇（街道办事处）延伸，但无法从根本上消除不同部门之间因为利益而产生的抢着管和无利而出现不作为进而产生的监管空白。要想真正实现“从农田到餐桌”的全程无缝隙监管，就要把握食品供应链的关键环节，真正做到监管沿着供应链延伸。

第二，食品安全监管体系建设滞后。食品安全监管体系包括法律法规体系、标准体系、检验检测体系、认证体系、技术支撑体系、信息服务体系、企业社会责任与社会监督体系等，各体系之间相互协调、有机衔接，作为一个有机整体，才能提高食品监管效率。河北省目前在食品监管体系建设方面还存在不足，主要体现在：法律法规不健全；标准体系建设落后；检验检测水平低；认证体系发展缓慢，企业积极性差；农业和食品技术水平低、科研投入少；信息平台建设滞后；企业普遍缺乏社会责任的相关认证等。建设完整的食品安全监管体系是一项任重道远的长期工作。

第三，食品安全标准体系建设需要进一步加快。当前“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，要求监管标准明确，制度明晰，否则，不利于食品安全法的贯彻执行。河北省地方食品标准很少，食品加工企业采标率低（只有49%，而日本采标率在90%以上）；标准修订不及时，不能追踪农产品和食品生产、加工的最新技术导致的标准空白或检测方法标准空白等现象普遍存在。

第四，食品安全风险预警与评估体系建设不足。预警分析与评估体系缺乏科学性，例如没有广泛地应用危险性评估技术（特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估）。另外，整个评估体系机构设置不合理，不能起到“事前管理”的效果。当前的食品安全风险评估是由卫生行政部门完成的，但是涉及农产品生产的农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，食品安全评估只是参与，不能起主导作用。

第五，信息体系建设滞后，没有形成全省统一的食品安全监管信息平台。目前河北省食品安全监管信息平台以河北食品安全网为主，单从其网站可以看出，该网只是一个信息传播的平台，把政策法规、管理动态、相关标准进行及时公布。在食品安全预警、食品安全生产与供应链管理的衔接方面还属于空白。信息体系建设的“片段化”不能把其他涉及食品安全生产和流通的平台统一起来，影响了食品安全信息追溯体系的建设。

第六，企业社会责任建设乏力，食品供应链建设尚处于初级阶段，供应链各主体在合作过程中都过多地关注自身的利益得失，很少从整体角度来考虑供应链社会责任问题。这些过于追求自身利益最大化的行为往往与供应链的整体效率发生冲突，降低了这种合作的效率，从而导致整个流通链条的断裂，三鹿事件的发生就是明证。企业社会责任的建设离不开政府的支持和引导。但是，当前在农业和食品加工业方面的企业社会责任的认证、规范等方面尚属空白。

（二）基于供应链协同的食品质量安全监管长效机制建设

建立食品质量安全监管长效机制，应该以供应链协同为目标，从完善食品质量安全监管体系入手，建立政府、企业、社会共同参与、协同、高效的食品安全监管运行机制。

第一，要改善供应链组织结构，使参与供应链的各节点企业和政府监管部分的协同管理更方便。食品供应链自身组织结构的改善是为了供应链各节点企业信息沟通更方便，政府监管更到位。可根据不同产品供应链的具体情况改善组织结构。例如，深加工食品的供应链组织模式应采用“农户+合作社+生产企业”的组织模式，农超对接宜采用“农户+合作社+零售企业”等垂直一体化组织模式，初级食用农产品的流通宜采用“农户+合作社+产地批发市场”的组织模式。这些组织结构节点清晰，易于政府参与供应链协同。政府还能通过对合作社等中介组织的引导、扶持对供应链的协同进行质量监管。

第二，建立公平合理的利益分配补偿机制。在供应链的协同过程中，因为要着眼于食品质量安全，必有一部分节点企业为保障整体利益的获得而增加自身成本。在这种情况下，就有必要建立一种合理的利益协调机制，对这部分受损的节点企业给予一定的补偿。这种补偿来自从供应链系统优化中获益较大的那些节点企业，而补偿的比例应当有一个量化的取值范围。只有通过建立精确的、可以量化的利益分配机制，才能使各节点企业协调一致，增强供应链的凝聚力。

第三，建立有效的预警机制。首先，要完善评价标准和相关体系，如HACCP体系的应用。其次，通过食品安全信息共享平台实施跟踪监测，获得食品相关数据和信息。在每一环节获得的有效的食品数据和信息都将作为数据和信息源输入到预警分析系统中进行安全危机的分析。再次，通过科学的预警分析模型开展预警工作，如利用“危险性评估”模型进行分析。最后，根据预警分析结构进行预警应对。

第四，建立完善追溯机制和惩罚机制。依托食品安全信息网络平台，利用现代技术手段，以EAN.UCC（全球统一标识）系统为支撑，建立双向追溯机制是供应链协同管理对食品安全保障的最直接贡献。采用射频技术（RFID）进行食品跟踪与追溯，要求在食品供应链中的每一个加工点，不仅要对自己加工成的产品进行标识，还要采集所加工的食品原料上已有的标识信息，并将其全部信息标识在加工成的产品上，以备下一个加工者或消费者使用，从而形成环环相扣的链条，使食品供应链完全透明化。惩罚机制既包括供应链成员对发生食品安全问题的节点企业的惩罚（例如退出），也包括政府监管的过程中对发生食品安全问题企业的惩罚。只有建立可追溯机制，惩罚才能有的放矢。

第五，加强食品供应链社会责任建设，建立社会责任认证体系，推动企业加强社会责任。在有效市场激励明显不足的环境中，要求企业自觉履行社会责任将显得有些牵强和极不现实。这种情况下，政府对企业社会责任的干预就是必要且必须的。供应链社会责任是供应链范围内所有节点遵守并履行社会责任的整体行动。只有各节点间建立起相互信任、相互促进、共同承担的长期合作关系，才有可能获得持续的良好的供应链社会责任管理绩效。政府在完善法律法规等社会规制规范供应链各主体社会责任行为的前提下，要推动农产品和食品供应链企业的社会责任认证，通过合理的激励措施（例如认证费用补贴、政府采购优先等）推动企业主动认证。

（三）基于供应链协同的食品质量安全监管长效机制的运行管理

1. 建立食品质量安全供应链协同监管系统

基于供应链协同的食品质量安全监管长效机制，实现宏观管理和微观参与的结合，一方面需要法律法规、标准、监管措施等强制性的规制来加以控制，另一方面也需要利益分配、竞争关系、道德约束、社会监督等非强制性的引导。因此，利用复杂自适应系统思想，建立一个食品质量安全供应链协同系统，能够使食品质量安全监管体系高效运行，提高监管效率。

食品质量安全供应链协同系统需要实现三个功能：（1）系统的自学习能力、环境适应能力，要保证自动地把握监管热点和追踪科技前沿；（2）能够进行食品质量安全的风险预警；（3）具有对已出现的食品安全问题的决策、安全监控能力。系统根据经验寻找主要影响改变自身结构和行为方式的因素，在与环境反复交流过程中“学习”或“积累经验”，建立系统演变或进化的主动反应机制和自适应模型。

2. 食品质量安全供应链协同监管系统框架

食品质量安全供应链协同监管系统应该依托食品安全信息平台建设，把供应链协同技术和方法融入到信息平台建设中，综合应用供应链信息共享、契约与激励机制、利益分配机制、惩罚机制、集体学习等协调机制，以供应链中食品质量安全风险识别评估、食品质量标准体系和法律法规行政措施等作为决策支持系统，从宏观规制和微观控制等各方面发挥供应链在食品质量安全方面的协同作用。该系统包括两个子系统：食品质量安全日常管理系统和突发事件的应急处理系统。由于对安全问题响应时间的要求和风险控制要求的不同，这两套子系统需要有独立的管理模式和结构（系统理论框架见图2）。

3. 食品质量安全供应链协同监管系统的实施与运行

该系统利用了多主体（Multi-Agent）的自适应供应链系统模型、框架和数据传递机制等研究成果。Agent是可以在不同计算机平台进行通信的具有分布性、自治性、智能性及学习能力的软件实体。系统将供应链食品安全预警、协商、控制、追溯、召回和动态适应等功能集中到一起，通过协调系统中不同类型的Agent来执行这些功能，从而解决多层次、多对象之间的食品安全协同问题。整个基于该系统的信息平台可以实现食品安全信息共享、风险预警、沟通协调、双向追溯等功能，进而实现全程监管、协同联动的监管目标，建立食品质量安全长效机制。

四、结论

本研究表明，要建立食品质量安全监管长效机制，必须要创新食品质量安全监管模式，创建一个以食品供应链协同质量控制、政府规制与社会力量参与的开放共生系统。本文以此为基础提出了着眼于长效监管食品质量安全监管体系模型，此模型的特点是全程监管、协同联动、监管追溯、惩罚和扶持服务相结合、全社会参与。在分析河北省食品质量安全监管现状的基础上，对基于供应链协同的食品质量安全监管长效机制建设提出相应的建议措施，并根据多主体（Multi-Agent）的自适应供应链系统模型、框架和数据传递机制等研究成果，提出了建立食品质量安全供应链协同监管系统以及系统的实施和运行的具体对策。

参考文献：

[1]张文敏.食品供应链中食品安全保障体系研究[D].北京：北京交通大学，2007.

[2]张煜，汪寿阳.食品供应链质量安全管理模式研究[J].管理评论，2010，（10）：67-74.

[3]赵源，唐建生.食品安全危机中公众风险认知和信息需求调查分析[J].现代财经，2012，（6）：61-70.

[4]周建华，周正祥.提高我国农产品质量安全的对策[J].特区经济，2005，（3）.

[5]谭立群.河北省食用农产品质量安全保障体系研究[J].河北经贸大学学报，2012，（4）：71-76.

[6]郭丽华，张明玉.基于利润分配机制的农产品供应链分析[J].物流技术，2006，（6）：47-49.

[7]代文彬，慕静.面向食品安全的食品供应链透明研究[J].贵州社会科学，2013，（4）：155-159.

[8]杨山峰，李瑞雪.基于食品供应链的食品安全保障机制研究[J].食品工业科技，2009，（8）：291-294.

[9]陈原.构建食品安全供应链协调管理系统研究[J].中国安全科学学报，2010，（8）：148-153.

[10]刘道远.食品安全监管法律责任研究[J].河南大学学报（社会科学版），2012，（4）.