把住油气管道安全“阀门”

随着我国经济社会的高速发展，城镇化水平不断提高，油气管道与密闭空间、人员密集区、市政和民用管道、公路、铁路、河流等各类目标交叉穿越，暴露出多种隐患，也发生过多起事故。如何提高我国油气管道的安全水平，是当前的一大难题。

2014年6月30日，大连岳林建筑工程有限公司在进行水平定向钻施工中，将位于大连市金州新区的中石油新大一线输油管线钻通，导致发生原油泄漏燃烧事故。

2013年11月22日，山东省青岛市发生中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元。

2010年7月28日，江苏省南京市塑料四厂地块拆除工地发生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，造成22人死亡，120人住院治疗，直接经济损失4 784万元。

接连发生的输油管道泄漏爆炸、燃烧事故，不仅引起社会各界的广泛关注，也为油气管道的安全管理敲响了警钟。

现状不容乐观

在青岛“11・22”事故发生后，国务院安委办就立即组织开展油气输送管线的安全专项排查整治工作。根据国务院安委办2014年5月的《关于安全生产重点工作专项督查和整治情况的通报》显示，我国陆上油气输送管线总长度约12万km，其中，原油输送管道2.34万km，成品油输送管道2.12万km，天然气输送管道7.54万km。9家中央企业所属管道10.36万km，地方企业所属管道1.64万km。

据排查统计，我国运行10年以内、10～20年、大于20年而小于30年和30年以上的长输管道，分别占总里程的69.8%、16.9%、6.45%和6.85%。从管道长度和管道数量两方面看，主要集中在新疆、甘肃、陕西、浙江、河南、湖南、四川、山西、湖北、广东、江苏等11个地区。

截至2014年3月底，全国共排查油气输送管线隐患2.9万余处，已整改2 467处。其中，管道占压1.19万处，已整改1 612处；安全距离不足9 171处，已整改720处；不满足安全要求交叉穿越8 293处，已整改135处。需要政府协调整改的隐患1万余处，其中重大隐患5 072处，整改任务十分艰巨。

中国安全生产科学研究院在对国内外油气管道的安全管理进行对比研究后，发现我国对油气管道在国民经济中的重要地位并未引起足够重视，尚未将油气管道的管理纳入国家的“第五大”交通运输方式，未上升到国家经济和能源战略高度进行管理。

反观美国，是世界上拥有油气管道最多的国家，约为81万km。油气管道被视为美国的“第五大”交通运输方式，美国将其上升到国家经济和能源战略高度进行管理，建立了油气管道的“全生命周期”的管理模式。

目前，我国只有2010年的《石油天然气管道保护法》这一专门的油气管道保护法律，《特种设备安全法》《危险化学品安全管理条例》中，只有部分条款涉及油气输送管道的安全管理。而美国却有 8 部管道安全管理的法案，包括《管道安全改进法案》《管道检测、保护、实施及安全法案》《管道安全、监管和就业法案》等。

可见，对于油气管道的安全管理，我国的法律法规覆盖面不全、法律法规内容不完善、管道的设计标准滞后，而且在部门职责划分、管道规划、管道保护、责任落实、检测运行、隐患排查等各方面，法律要求不明确，存在多级、多头的管理现象，管理、协调机制不完善，监管难以形成合力。

应对措施研究

2014年6月，国家安全监管总局会同发改委、工信部、住建部、国家能源局联合印发了《关于加强城乡规划和建筑、管线工程设计安全管理工作的通知》（以下简称《通知》），要求把握好城市原有城区、新的拓展区、工业园区、工业聚集区、高风险企业、危险品输送管道之间的关系，在组织编制行业、区域、流域、海域等各类建设、开发利用规划时，要遵循安全第一的原则，强化安全发展和安全管理论证，充分考虑安全生产要求，加强与行业规划的统筹衔接，确保安全生产工作与国民经济和社会发展同步部署、同步推进、同步实施、同步考核评估。

针对新的规划与旧的管线交叉现象普遍，安全隐患较大的问题，国家安全监管总局总工程师、规划科技司司长吴鑫表示，在《通知》起草过程中，五部门通力合作、密切配合，一个共同心愿就是针对城乡规划和建筑，特别是管线工程设计中存在的问题，能够拿出一个进行全面系统整顿的办法。在此基础上，国家安全监管总局提出“三坚持、三注重”的对策措施。第一，坚持关口前移，注重落实城乡规划建筑、管线工程设计的安全保障条件。第二，坚持过程管控，注重严把开发区、工业园区和管线工程的建设关。第三，坚持综合治理，注重消除隐蔽的致灾因素。

通过研究国外油气管道的安全管理经验，中国安全生产科学研究院建议，我国需将体制机制改革与技术创新有机结合，在管理上提高重视程度，在科技上投入人力、物力解决技术难题，从根本上提升油气管道的本质安全水平。

中国安全生产科学研究院院长吴宗之认为，我国应高度重视管道安全的立法工作，完善管道安全标准规范，对于各部门职责的明确分工、应急协作机制、管道风险管理、从业人员资格认证、管道“完整性管理”、公众教育等方面，需要立法明确。

建立石油天然气管道安全管理的配套标准和规范，提高设防等级，加快制定《输油气管线穿跨越城区城市安全布局规划设计规范》《输油气管道内外腐蚀检测规范》和《油气管道风险评价导则》等标准，特别是制定油气管道安全距离和土地使用规划红线控制等方面的法规和标准，为政府和企业对管道的规划建设及周边土地利用，提供法规标准依据。

“应从国家层面，把管道安全定位为‘第五大’运输系统，将管道安全上升到国家经济和能源战略高度，纳入国家公共安全体系中进行管理。” 吴宗之建议说，可参考借鉴美国的做法，设立国家管道统一呼叫中心。任何参与拆迁、挖掘和建筑施工的个人或机构，必须在工程实施之前，通过统一呼叫中心，联系管道运营商，获取目标区域的相关地下管道信息。

“美国的国家管道统一呼叫中心的电话为811，任何单位或个人在进行地面挖掘前，都需要拨打811电话，明晰相关企业在这一区域标记的隐藏管线的位置，然后才能进行地面挖掘施工。”吴宗之介绍说，811电话还有报警功能，任何人看到有破坏管道安全的行为或管道存在某些隐患，都可拨打811电话进行报警。

鉴于当前我国管道的事故发生率较高，吴宗之认为，应尽快启动重点城市、重点区域和重大管道工程的全面普查和风险评估工作，使其覆盖所有区域的重点油气管道及其他战略性管线。逐条建立石油天然气管道档案，开展压力管线定期检验、风险评估和使用登记工作，建立国家和区域管道地图系统（地理位置和相关属性信息），使其成为支持管道日常管理、紧急响应、检测和决策的基本工具。

建立全国性或区域性的国家管道事故数据库（包括单位长度管道事故率、平均故障间隔时间、平均故障修复时间等安全数据指标），开展油气管道安全评估、风险分析及可靠性设计分析，用于指导新建及在役管道的安全管理工作。

同时，中国安全生产科学研究院也将加大对油气管道安全课题的研究。吴宗之介绍说，下一步将着重开展油气管道发生重特大事故的机理研究；提出适合我国国情的高风险区域油气管道完整性管理技术方法和程序；进行管道运行安全和应急管理体系研究，以及我国管道服役超限后正常退出机制研究，为解决我国油气管道安全规划、设计、建设、检测检验等方面的安全难题，提供技术支持。