建立和完善事业单位内控制度之浅见

【摘要】 本文以湖北省农垦事业管理局为例，探讨了事业单位内部控制存在的一些问题，提出建立和完善行政事业单位内部控制制度的几点看法和建议。

【关键词】 事业单位 内控制度 建议

内部控制是指一个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化，系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。

在单位实施内部控制制度，是国家为了确保会计信息真实、加强内部财务监督、维护社会主义市场经济秩序的重要手段，更是衡量一个单位各项制度建设是否健全、管理水平高低与否的重要标志。然而，长期以来，无论是国有企业、公司制企业还是行政事业单位，或多或少在内控制度建设中存在一些弊端，尤其是行政事业单位更是问题不少。主要表现为以下几类：一是以领导意志代替内控制度意识，一切决策领导说了算，内控制度意识淡薄，内控制度建设近乎零；二是虽然形成制度，但是制度陈旧，没有顺应管理需要更新完善，制度缺乏可操作性；三是缺乏监督检查机制和奖惩制度。在实施内控制度建设中出了问题的，不知如何处理；对于遵守内控制度良好的，缺乏一定激励制度，尤其缺少防止违反内控制度的预警机制。本文以一个事业单位为例，针对近几年在内部控制制度建设中的一些尝试，提出建立和完善行政事业单位内部控制制度的几点看法和建议。

一、单位内部控制制度概况

湖北省农垦事业管理局属于全额拨款事业单位，实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制。近几年，从内部控制实践看，内部控制观念步增强，内部控制设计和执行情况良好，并且取得了初步成效，呈现出以下几个特点：一是局领导非常重视，积极支持财务处等部门开展内部控制；二是全局上下共同努力，多渠道开展增收节支，已经形成工作合力；三是制度建设比较完备，注重构建一系列相互配合、相互支撑的制度体系。该局为加强财务管理，狠抓制度建设，已经出台5个制度（见农垦局制度汇编），以上制度印发至局机关各处室及直属单位、相关农场，实施效果显著；四是善于总结经验，开拓创新，如对各项制度实施细则进一步完善，创新制度实施方式。

2011年，针对预算执行中存在的问题，该局又制定了两项制度：一是《湖北省农垦事业管理局关于进一步实施厉行节约、加强财务管理的通知》；二是《省农垦局机关食堂公务接待管理办法》。两项制度正严格地予以实施。

二、内控制度存在的主要问题

1、内控意识不足，思想观念淡薄

2004年，国库集中支付这一财政领域里划时代的改革，让财务人员经历了一次“洗脑”，财政资金必须通过“指标—计划—支付”等流程，按预算项目“类、款、项“实现用款，那种“只要是财政的钱就能用”的思想必须付诸脑后，拿句俗话形容就是“菜钱不能用来买米”。制度实施至今已经8年，从局机关到二级单位，全面推行国库集中支付，但是还有少数人内控意识不足，思想观念淡薄。所以加强控制、合规用款的观念有待进一步深入人心。

2、费用开支过大，预算控制较弱

该局在预算编制过程中不够细化、准确，前瞻性不强，造成预算调整变动数额占总预算比例过大。由于单位性质特点、机构改革历史遗留问题导致包袱沉重等客观原因，该局严格执行部门预算举步维艰，依然存在无预算列支、项目经费超预算现象。所以要压缩行政性开支，确保行政经费用在按规定发放的奖金、报销医疗费等福利上、节约项目资金用在项目开发等“大事情”上。

3、固定资产不实，资产管理混乱

省财政厅对资产管理逐年加强，先是成立专门业务处室，后来引进动态化资产管理信息系统、资产管理软件与部门决算软件建立勾稽关系、按时报送资产专用报表等。2005年，财务处将账面价值100多万元的固定资产录入资产软件，这一工作扎实细致，比如一辆轿车或者一台电脑，其品牌规格、发动机号、号牌号码、资金来源、账面价值、购买时间、入账时间、使用人等十多项信息一目了然，为固定资产管理提供了动态信息，理清了产权，强化了管理。但是目前固定资产存在几个严重弊端：一是重购轻管现象。实行政府集中采购制度后，资产的购置得到了有效控制，但是“重购置、轻处置”，导致账实不符、有账无实现象；二是固定资产入账偶尔不及时，有时年终一次性补录平时添置的固定资产；三是定期的盘点工作没有制度化，盘点只是为了应付有关部门工作，没有按规定定期盘点资产。

4、制度缺乏健全、监督考核不力

（1）资产处置随意，财产清查无制度。该局在资产管理中制定了相关制度，在购置大额资产中基本执行政府采购制度，行使审批权限，遵守相关程序。但是资产处置随意性强，基本是自行处置。因此有待建立财产清查制度，通过财产清查，摸清事业单位家底，督促账账、账实相符，杜绝资产随意处置现象。将资产清查为科学编制预算提供条件，建立起资产管理与预算管理、资产管理与财务管理相结合的运行机制。

（2）预算考核缺乏监督机制和奖惩机制，预算执行无力。该局在预算考核中制定了各部门准确细致的预算目标，但是在预算考核中仅限于通报预算执行结果，而无实质意义的监督和奖惩，预算执行无力，预算考核管理停留在粗放水平。该局有待将预算执行结果与经济责任人的经济挂钩，引进职工激励机制，真正发挥预算执行的刚性约束力。

三、建立和完善内控制度的几大“难点”

1、选择好的制度难

近年来，尽管国内大力提倡内控制度建设，对建立健全内控制度作出了一些规定，但是制度的针对性弱，行政事业单位试图选择一套量身定做的内控制度，较难。

2、利用好的环境难

内控制度的建立和完善应该是一项系统的社会工程，目前，社会对行政事业单位的监督作用微乎其微，财政审计等部门对行政事业单位的监督检查侧重点固定单一，对行政事业单位内控制度建设的督促有待创造一个良好的外部环境、建立一套良性运作机制。