辽宁省劳动关系政策法律调研报告

【摘要】《劳动法》对劳动合同的订立、变更、解除和终止等基本内容进行了规定，这也推动了我国劳动合同制度的建立。为了贯彻和细化《劳动法》的规定，近些年来我省在劳动立法方面进行了大量的工作，并取得了令人瞩目的成绩，但在一些方面还存在一些问题，仍然需要不断的完善。研究报告立足于我省实际情况，不仅详细阐述了我省在劳动关系方面的立法现状，而且还进一步指出存在的问题：劳动立法调整范围过窄，没有将事实劳动关系、劳务关系以及灰色劳动关系纳入调整范围；劳动法律规范的调整内容还有待完善，如劳动保障、劳动标准体系、劳动关系协调、劳动监察等方面的立法不健全。本文在进行大量资料分析、数据统计并借鉴国外先进立法体系基础之上，从法律意识的培养、劳动关系立法的完善、加强执法力度以及公正司法等方面提出了相应的建议。

【关键词】 劳动关系、立法现状、问题分析、法律建议

一、辽宁省劳动关系立法与实施现状

（一）劳动合同领域立法与实施现状

1.劳动合同制度立法与实施现状

2008年9月《劳动合同法实施条例》颁布实施后，辽宁省出台了相关的劳动合同规定，促进了劳动合同法的贯彻实施。目前辽宁省93.29%的职工同用人单位签订了劳动合同，有92.98%的职工清楚劳动合同的内容，与过去相比进步明显。区域性集体合同签订了2.4万份，覆盖3.2万户企业、职工104万余人。

2.集体合同制度立法与实施现状

我省出台了《辽宁省集体协商和集体合同规定》、《沈阳市集体合同规定》等。集体合同制度得到了较好的贯彻，目前省内有85.78%的职工在签定劳动合同时得到工会的指导和帮助，73.75%的工会代表职工与企业签订了集体合同。70.76%的集体劳动合同草案是由职工代表大会讨论通过（见图1）。

2009年全省签订行业性集体合同0.56万份，覆盖0.75万户企业、职工105万人，4.3万户企业签订了集体合同，覆盖职工437万人。其中实施工资集体协商企业30816户，覆盖职工301.8万人。集体合同制度在建立社会主义市场经济体制过程中，对实现本单位职工劳动权益的整体维护，规范和妥善处理劳动关系，协调稳定职工队伍等方面确实发挥了重要作用。

（二）劳动关系协调领域立法与实施现状

目前在辽宁省内64.88%的单位定期召开职工代表大会或职工大会；64.99%的单位工会代表职工就工资问题与企业展开工资集体协商。劳动关系三方联席会议制度已得到普遍推行，并在劳动关系领域发挥着重要作用，如开展劳动法律法规的宣传、促进集体合同的签订和工资集体协商谈判的成功、化解区域内重大劳动争议等。

（三）劳动标准领域立法与实施现状

在劳动标准领域，辽宁省颁布的条例包括《辽宁省失业保险条例》和《辽宁省最低工资规定》等，在维护劳动者合法权益方面起到了积极作用。据问卷调查显示，2011年2月辽宁省职工的工资收入1000元以下的有13.77%，1001元-1500元的有32.09%，1501元-2000元的有23.05%，2001元-2500元的有13.35%，2501元-3000元的有7.86%，3000元以上的有10.26%。近三年来，有26.84%的职工涨了一次工资，26.36%的职工涨了二次工资，27.71%的职工涨了三次工资，8.76%的职工涨了三次以上（见图2）。79.9%的职工节假日加班都能按规定获得加班费；73.3%的职工超时加班有加班费；81.99%的职工认为工资收入同工工酬；认为单位的工资分配合理和比较合理的比重达89%，11%的职工认为单位的工资分配不合理（见图3）。各项劳动法律法规在辽宁省已经得到较好的贯彻，劳动者的工资切实达到了最低标准以上（见图4）。

（四）劳动保障领域的立法与实施现状

在社会保障领域，辽宁省出台了五大社会保险规定，还出台了《辽宁省城镇个体工商户及其从业人员基本养老保险办法》、《辽宁省农民工权益保护规定》等。在执行情况上，有 91.03%的职工参加了养老保险，86.51%的职工参加了医疗保险，73.23%的职工参加了工伤保险，65.89%的 职工参加了失业保险，47.91%的职工参加了生育保险，38.32%的职工有住房公积金，仅5.08%的职工没有参加社会保险。 62.27%的职工对单位劳动安全防护措施及安全生产条件满意，34.46%的职工对单位劳动安全防护措施及安全生产条件基本满意，仅3.65%的职工不满意。

（五）劳动争议处理领域立法与实施现状

辽宁省认真执行《劳动法》和《劳动争议调解仲裁法》以及《劳动人事争议仲裁办案规则》、《劳动人事争议仲裁组织规则》等法规，进一步完善劳动争议处理机制，妥善处理各种劳动争议案件。在劳动争议案件如“井喷”之势上升情况下，维护了社会稳定。

沈阳市2009年上半年劳动争议案件比去年同期翻一番（见图5）；在处理结果上，用人单位多为败诉，劳动者多为胜诉（见图6）；据调查结果显示，在劳动争议案件中，5人以上的集体劳动争议增加了50%。

二、国外劳动立法的发展状况

（一）德国劳动立法的发展状况

德国是实施新制度学派政策最典型的国家，德国模式也是该学派最为推崇的现实模式。德国模式的特色是强势劳动法、雇员参与制度、工人委员会制度、政府为工会提供信息、咨询服务和共同决策权等制度。德国与美国相比，法律形式比较繁杂，缺乏系统性，而且迄今还没有一部包扩全部劳动法规范的劳动法典，但是德国劳动法的内容比较完备，规范劳动关系的单项条款比较完整。 集体谈判是德国调整劳动关系的重要机制，同时集体谈判也是德国“劳资自治”机制运行的基础。《集体协议法》明确规定，只有具备集体协议资格的工会和企业主联合会，才能进行劳资谈判和签订集体协议，国家对此不直接干预。

德国在立法上突出劳资双方自治，制定和发展了工人参与企业管理的制度。为了缓和冲突、排除纷争、稳定社会关系，德国法律在保护雇员权益上采取了重大的举措，即制定了民法之外的独立劳动法，做出劳动司法的劳动法院随之也从普通法院体系中分离出来而成为一个独立的司法机构体系。

（二）法国劳动立法的发展状况

法国是高福利制度的资本主义国家，它的劳动法强调对劳动者利益的保护。企业在一定程度上要比劳动者承担更多的风险。比如企业是不敢随意解雇劳动者的，必须经过严格的法律程序，否则劳动者很有可能将企业告上法庭；同时企业要承担较大的经济责任，比如，企业必须为雇员交纳各种社会分摊金，有社会疾病保险、养老基金、工伤事故基金、退休基金、失业基金等。

法国最常用的劳动合同形式是CDI，即“无固定期限劳动合同”，订立这种合同后，员工的解雇手续非常复杂。法国劳动法典的法律篇明确提出了关于劳动合同期限的一般原则：劳动合同一般不确定期限，即雇员一般均应订立无固定期限的劳动合同；有固定期限的劳动合同是例外情形，只能在法律明确规定的情形下才能订立。

法国劳动法对于各种歧视都有严格而明确的规定，并且制定了严厉的惩罚措施，具有可操作性。例如劳动法明确规定申请求职的妇女或者正在领薪水的女雇员并没有公开其妊娠情况的义务。同时，劳动法还对性别歧视、种族歧视等做出了明确的法律规定：任何人不得因为其出身、性别、家庭状况、籍贯、习俗、种族、政治观点、、工会活动等，被拒绝在招聘程序之外、被惩罚或被解雇。

（三）美国劳动立法的发展状况

美国是自由多元化劳动关系的调整模式的代表，其主要特点是：雇主享有雇

佣和解雇员工的自，可以随时雇佣员工，也可以随时解雇员工；集体合同主要由企业而不是行业或地区进行；劳动力的流动性强；劳动报酬分化大。 美国政府对劳动关系的直接干预比较有限，制定基本劳动法律，确定最低劳动标准，以保证集体谈判单位外部工人的基本要求，其他事务由劳资双方自由解决。对于集体谈判，它只是对程序、原则和谈判主体加以确定，促进集体谈判的进行，进行宏观调控，不直接介入谈判内容。同时进行劳动监察，确保劳动法律、法规的实施。尽量满足劳资双方的需求，提供信息和服务。劳资合作是美国劳动关系的主要原则，官方竭力宣传劳资合作，工会也身体力行。

（四）日本劳动立法的发展状况

日本的劳动关系调整模式有着东方传统文化色彩，被称为家族式劳动关系。终身雇佣制、年功序列工资制和企业工会是日本劳动关系的突出特点。关于日本

劳动关系，有一个形象的比喻：企业是一个家庭，资本家是父亲，工会是母亲，

工人是孩子。 雇员在企业这个家庭里，被当成企业终身的成员，雇主愿意对其进行投资，并提供长期的就业和工作保障。日本的劳动关系法比较完备，1945年的《劳动组合法》和1946年《劳动关系调整法》确立了日本劳动关系的基本框架。日本的劳动立法从调整对象来看，可以分为两大类，一类是个别劳动关系法，主要指最低劳动标准方面的立法，如《劳动标准法》、《劳动安全法》、《最低工资法》、《劳灾保险法》等；另一类是集体劳动关系法，指调整劳资双方团体之间的劳动关系方面的立法，如《工会法》、《劳动关系调整法》、《国营企业劳动关系调整法》等。

三、辽宁省劳动关系立法存在的问题分析

（一）劳动法律规范的调整主体范围狭窄

1.事实劳动关系没有完全被劳动法保护

在实际生活中由于劳动关系方面立法不完善，一些用人单位为了规避有关法定义务，尤其是社会保险义务，与劳动者事实上建立了劳动关系，却不签订书面劳动合同，导致大量劳动者在维权过程中举证非常困难，以至于他们的诉求难以实现。

当前，我省事实劳动关系主要表现为以下几种形式：一是自始未订立书面合同；二是劳动合同期满后未及时续订合同，但劳动关系仍在延续； 三是劳动者下岗失业以后，保留原有劳动关系而与第三方达成口头协议，形成事实劳动关系。

中小企业，农民工群体劳动合同签订率低，劳动合同也履行不到位。

从解决劳动争议的渠道上看，目前我省主要还是通过传统的模式即仲裁、诉讼、上访的渠道解决劳资矛盾，通过基层组织来解决矛盾纠纷的机制仅仅刚刚起步。全省建立内部调解组织的企业为数不多，企业内部调处劳动争议的基础还比较薄弱，没有形成完善的企业内部调解与社会调解相结合的劳动争议调解网络，企业工会的调解作用没有充分地发挥出来。

2008年我省开始实施和谐劳动关系进社区活动，已经在基层行政区划单位建立基层劳动关系协调平台1326个，配备了劳动关系专职于兼职协调员3534人。截止2009年末，乡镇、街道共建立调解仲裁机构31个，兼职仲裁员110余人。这些基层调解机构相对于井喷式的劳动争议增长速度和数量是远远不够的（见图7）。

2.劳务关系没有完全被劳动法保护

劳动关系由《中华人民共和国劳动法》规范和调整，建立劳动关系必须签订书面劳动合同。劳动关系中的用人单位必须按照法律法规和地方规章等为职工承担社会保险义务，且用人单位承担其职工的社会保险义务是法律的确定性规范；

用人单位向劳动者支付的工资应遵循按劳分配、同工同酬的原则，必须遵守当地有关最低工资标准的规定。劳务关系由《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》进行规范和调整，当事人之间是否签订书面劳务合同，由当事人双方协商确定，而且法律规定很粗略，缺乏可操作性。

目前我省劳务关系普遍存在，但由于劳动关系与劳务关系由两套不同的法律体系保障，导致劳动者在社会保险待遇、最低工资标准及劳动过程中人身伤害风险承担也就截然不同。因此，如何扩大劳动法保护的主体范围、切实维护广大劳动者的合法权益就显得尤为重要。

3.灰色劳动关系有完全被劳动法保护

随着我省经济的发展，也产生了大量的灰色劳动者，如退休人员、家政服务者、大学生等，而且其数量还在逐年增加。从我省目前法律体系看，他们还没有被纳入劳动法的保护范围，他们的权益（工时标准、最低工资保障、医疗保险、工伤保险、医疗保险等）也没有受到劳动法的保护。

（二）劳动法律规范的调整内容存在不足

1.劳动保障方面的立法不完善

我省劳动立法近年来虽然取得了令人瞩目的发展和成绩，但还存在一些问题，需要不断的完善：

（1）劳动立法还没有形成一个较完善的劳动法律体系。虽然我省近年陆续颁布了一系列劳动法规，但尚未形成一个完整的体系，使得在这些领域出现的一些问题无法可依，而劳动者在劳动关系中的弱者地位决定了在无法律明确规定的情况下其往往成为权利的被侵害者；有的问题只能依据政策加以调整，有些领域虽然有规定，但这些规定往往比较原则，影响了法规的贯彻和实施。

（2）劳动立法所覆盖的劳动者范围还比较窄。根据《劳动法》的规定，目前《劳动法》只适用于企业、个体经济组织和实行企业化管理的事业单位，在国家机关、事业单位和社会团体中只适用于与之建立劳动合同关系的劳动者，其他劳动者则不在劳动法的调整范围内。这使得相当一部分劳动者的合法权益得不到劳动法的同等保护，也无法满足劳动者维护自身权益的需要。

（3）劳动立法中突出保护劳动者权益之处还需要加强。劳动法就是以保障劳动者合法权益为其根本宗旨，因此劳动立法应在其内容上有别于民事法律，突出维护劳动者权益。值得注意的是，在我省目前一些重要的劳动法规中，由于适用了民事法律的原则，诸如平等自愿、协商一致等，导致对劳动者的保护不够，使劳动者在订立、变更、续订和履行劳动合同时均处于十分不利的地位，其合法权益极易受到侵犯。

2.劳动标准体系方面的立法不完善

我省目前劳动领域的劳动标准制度建设还不够完善。不仅职工的源头参与差，而且有很多职工甚至不知道劳动标准的制定应当有职工利益代表机构——工会参与制定。此外，关于不同行业的工资标准、工作时间标准、社会保障、休息休假以及女职工和未成年特殊劳动保护等标准差距过大。

劳动标准是国家对于劳动者的工资、工时、劳动安全卫生等方面的最低限度的规定。在市场经济的条件下，虽然劳资双方是通过双方合意来签订劳动合同，但是劳动者是处于弱势地位，劳动标准立法就是要通过倾斜立法来保障劳动者的基本生存权益，维持社会的稳定。但是目前我省的劳动标准立法还很不完善，其中有些劳动标准明显超前、有些劳动标准没有规定、有些劳动标准因为规定的不够具体而在实践中无法实施。这样的立法现状导致实践当中所遇到的问题也是比较严峻，如超时工作引发“过劳死”不按工资标准支付劳动者报酬、职业病、工伤数字居高不下等。

3.劳动关系协调方面的立法不完善

劳动关系三方协调机制是规范和协调劳动关系的有效途径，而缺乏法律保障又成为制约这一机制在我省进一步发挥其应有作用的关键：

（1）我省尽管已经建立了三方协调机制，但并没有在相关法律中明确三方机制的法律地位，使三方机制缺乏应有的权威性和影响力，甚至是流于形式；

（2）从我省目前情况看，劳动关系三方协调机制的决议没有得到很好的贯彻和执行。导致这种状况的出现主要在于该机制缺少相应的强制性和法律约束力，进而影响了该制度作用的发挥；

（3）劳动关系三方协调机制的运行缺乏法律保障

《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国劳动合同法》等法律、法规、规章中有一些调整三方协调机制的规范，但是这些规范比较原则，可操作性较差。就我省当前情况看，急需对三方协调机制的组成、机构、职能、原则、运行方式和程序、权利义务关系、结果的法律效力等，从法律法规层面作出明确的规定，从而实现劳动关系三方协调机制运行的法制化、规范化，增强其功能，充分发挥其作用。

4.劳动监察方面的立法不完善

虽然我省依据《劳动法》、《劳动保障监察条例》、《劳动保障监察条例》制定了《辽宁省劳动监察条例》，为我省劳动监察执法提供了有效的依据，但力度、强度还不够，对法院的依赖仍没有彻底的改变。因此，应进一步完善劳动监察立法，赋予劳动监察相应的取权和必要的强制措施，彻底改变我省劳动监察难、执法难的实际的情况。

5.劳动争议解决方面的立法不完善

我省劳动争议处理制度已明显出现“时滞”现象，暴露出一些问题，这主要包括劳动争议案件处理周期长，劳动争议仲裁委员会人少案多、不堪重负，劳动争议仲裁程序还不够完善，特别是缺乏对仲裁申诉期的中止、中断和延长的明确规定，劳动者胜诉后难以执行等。

（三）劳动法律规范产生的社会效果不尽如人意

1.企业规避、甚至违法法律义务行为时有发生

由于我省劳动立法体系尚不完善、劳动监察执法不力、诉讼中举证困难等原因，导致很多劳动者在自己合法权益受到侵犯时，运用法律手段维护权利意识淡漠。这也从另一方面助长了部分企业规避、甚至违法法律义务行为的发生，使得劳动者在工资计算、损失补偿、劳动合同签订、保险金缴纳等方面处于明显不利地位。

2.劳动监察部门执法不严

目前我省劳动监察工作状况也不尽如人意，劳动监察部门渎职、行为也时有发生：当出现侵害职工合法权益情况时，劳动监察部门得过且过；职工不告不查，有的职工上告反映也久拖不查，有的即使查了，但处理不及时，还有的偏袒资方。劳动监察部门没有建立有效的防范和查处机制，没有定期对用人单位劳动用工情况进行检查，劳动监察和对违法行为的处罚力度不够，存在明显的执法不严现象，严重影响了劳动保障法律、法规贯彻实施。

3.行政、司法部门协调机制不顺畅

为了促进劳动关系的和谐和整个职工队伍的稳定，我省逐步建立起了劳动关系协调机制，并发挥了其应有的作用，但从其现状和实践上还存在一些问题，主要是涉及劳动关系调整方面的法律、法规尚待进一步健全。首先，从劳动关系调整工作的客观需要看，我省劳动关系调整的法律法规体系尚不健全和完备，特别是在实体法和程序法方面未能形成相互配套衔接的体系，使得现行的法律法规在实体和程序方面配套不好，执法的力度不够，有的甚至无法可依，影响了劳动关系调整的实效；其次是，有关劳动关系调整方面的法规和规章的内容不适应当前企业改革和社会发展的客观实际，有的内容已经过时或者失效，有的相互之间存在冲突和矛盾，造成调解、仲裁和诉讼中产生不必要的混乱，需要进行清理和修改。

随着2007年以来几部重要的劳动领域的法律出台，我省劳动争议呈现井喷式爆发（见图8）。其中2009年全省共受理集体劳动争议案件302件。

不仅劳动争议的数量增加，劳动争议类型也比以前更加复杂，除传统的追索工资报酬、确认劳动关系、集体劳动合同、社会保障待遇等纠纷外，还出现包括劳动合同解除、终止后所产生的档案转移、经济补偿金、违约金纠纷等。

劳动与资本的分配关系不够合理，企业职工平均工资比较低，企业职工低收入群体庞大（见图9）。

（四）劳动法律规范的监督机制有待完善

1.社会监督机制不健全

在我国的劳动法律监督体系中，社会监督是一个重要的“子系统”，具有重要的地位和作用。社会监督不仅是我国社会主义民主的重要体现，同时还可以弥补国家监督的不足。

目前，我省劳动法律的社会监督制度还有待进一步完善，特别是有关劳动法律社会监督的途径（政治协商、社会对话、联席会议、提出劳动立法和修改劳动法律、法规的建议并以各种形式参与立法、提出批评、向有关部门提出处理意见、新闻舆论曝光、报道等）和方式（单独或联合进行视察、检查、调查；参与人大、政府劳动部门组织的执法检查；接受职工的举报、检举、控告；限期整改或提请有关部门依法处理，支持职工依法申诉或提讼等）缺乏明确的规定和具体的操作程序 。

2.行政部门监督不到位

行政监督是指作为行政监督主体的国家行政机关依据法定的监督权，对行政管理相对人遵守法律、法规的情况所进行的监督检查活动。劳动行政监督主要包括劳动行政部门的劳动监察和政府有关部门在各自职责范围内进行的劳动监督，针对我省具体情况，应着力在以下两个方面加以完善：

（1）政府机关加强对劳动行政部门的层级监督和内部监督，特别是行政复议监督；

（2）明确规定劳动行政监察的具体范围：用人单位制定的劳动规章制度是否违反法律、法规的规定；是否违反规定延长劳动者的工作时间；用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件是否符合国家规定或者未向劳动者提供必要的劳动保护用品和劳动保护设施；是否有强令劳动者违章冒险作业，发生重大伤亡事故并造成严重后果的；是否有违反对女职工和未成年职工的保护规定，侵害其合法权益的。

工资分配领域收入差距增大，工资增长幅度较慢，因工资分配差距悬殊引发的社会矛盾层出不穷。

3.司法部门监督力度不够

司法监督是我国劳动法律监督的重要组成部分，主要包括两个部分：法院监督和检察院监督。从我省的实际情况来看，在劳动法律司法监督过程中必须严格依照法律规定的程序和原则进行，同时要进行相应制度的完善，充分发挥司法监督的独立性、权威性。

四、完善辽宁省劳动关系法律规范的对策

（一）提高辽宁省内企业、职工以及执法部门的法律意识

通过一系列宣传、教育以及培训活动使企业、员工、以及有关执法部门对劳动关系方面的法律法规及政策有一定的了解和认识。首先劳动主管部门可以通过媒体在有关的法治节目中进行宣传有关劳动法和劳动政策的重要性和意义，或请劳动领域的专家做专题讲座，明确讲解新出台的劳动领域的法律法规和政策。其次，可以通过工会在企业内部搞法治宣传活动，或培训活动，对广大员工和相关职能部门进行劳动法律法规及政策的教育，也可以通过辩论赛、演讲赛等形式深入学些劳动政策法规。最后，工会要组织相关的行业协会着重对那些零散工作人员进行劳动法律法规教育。特别是在建筑业、采掘业、服务业、劳动力市场、再就业培训中心、劳务派遣公司、劳务输出机构，加强劳动法律法规维权功能的宣传，让企业、行业认识到劳动法调整劳动关系的重要作用，增加推进劳动法律法规及政策的内在动力。

（二）进一步完善辽宁省劳动关系立法

1.扩大劳动立法的保护范围

我国《宪法》第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”，根据这一精神，任何人不得剥夺公民的劳动权利，无论是劳动关系中的劳动者，还是灰色地带中的劳动者，还是事实关系的劳动者，其合法权益都应当受到我国法律的保护，这些领域的劳动者的基本权利不应低于劳动关系中的劳动者。 建议从以下几方面来完善《辽宁省集体协商和集体合同规定》：

第一，将灰色劳动关系的劳动者纳入地方立法保护范围：像再就业的退休员工、家政服务员工、大学生劳动、大学生实习以及像运输司机等合同式灰色劳动关系的主体，他们的权益也应受到劳动法的保护。在合同中明确规定工时标准、最低工资保障、医疗保险、工伤保险、医疗保险等内容。

第二，因没有签订劳动合同但事实有劳动关系的主体，因未续订劳动合同形成的事实劳动关系的主体，因履行无效劳动合同形成的事实劳动关系的主体，因为在事实上他们确实付出了劳动，有事实劳动关系存在因此他们的权益也要受到劳动法的保障。我省在细化《劳动合同法》时要将事实劳动关系的保护进行细化，如当履行无效劳动合同而发生的事实劳动关系，要明确区分情形对待，应增加过错条款，当劳动者存在过错是，劳动者除能获得劳动报酬外，立即丧失与用人单位继续签订劳动合同的请求权；当用人单位存在过错时，除应支付劳动报酬，还需额外支付劳动者报酬的一定比例作为赔偿金。

第三，规定集体合同的法律责任和监督检查。辽宁省地方立法要将集体谈判作为强制性规定固定下来，而不是像现在的《工会法》、《劳动合同法》中规定的“可以订立”的选择性条款。应像《劳动合同法》中规定的用人单位不签订劳动合同、不按规定支付工资、加班费、经济补偿金等的惩罚性条款一样，增加一些具体的操作性强的责任条款，从立法层面保障集体合同制度的顺利实施。增加强制性规定，在建筑业、服务业、采矿业等行业或地区强制实行集体合同制度，并将集体合同时间效力上的溯及力和余后效力加以规定，弥补现行法律没有规定集体合同时间效力的漏洞。加强监督检查，规定严格的法律责任，推进集体合同的落实。

结合我国特有的立法模式，政策在调整劳动关系中具有重要作用，因此，建议政府在暂无立法基础的情况下，针对目前劳动关系中存在的问题，如劳务派遣问题、加班工资计发、劳动者离职责任承担等问题，制定相关政策，便于问题的解决，劳资矛盾的调处和劳动关系的和谐。同时，在适用一段时期之后，及时进行立法，用高层次的法律法规来提高政策的合法性，保护相关权利和督促义务的履行。

2.完善劳动保障方面的立法

劳动保障方面的立法急需细化，通过工会的调查问卷可以看出当前我国劳动者的整体幸福感不强，这说明我们的保障立法还不到位。

首先，当务之急是要建立适合进城就业的农民工的社会保障体制；完善灵活就业人员社会保险制度；解决好地区间转移社会保险关系的问题。

第二，要建立不同就业形式人员的参保制度、参保标准、保费增长机制和基础管理办法，强化统一纳入社会保险范围，打破地区限制，实行不同管理形式。切实解决职工老有所养、病有所医、工伤可及时得到医治、失业有缓冲生活保障、生育有保险等切身利益。

第三，建议增加社会保险法律制度的覆盖范围，将公务员、企事业单位职员、个体经济组织成员、未成年人等全部城镇居民均纳入到社会保险体系，根据不同的对象适用不同的险种，如公务员、企事业单位职员适用全部养老、失业、工伤、生育和医疗保险，对个体经济组织成员适用养老、生育和医疗保险，对未成年人适用医疗保险。

3.加大劳动标准体系制度建设

我省各市可以通过制定《集体合同劳动标准细则》来指导我省集体合同的签订情况。通过制定更加细致可行的劳动标准使劳动者的权益得到更实惠的保障。第一，认真落实集体谈判权。将劳动法中企业职工“可以”与企业签订集体劳动合同改为企业“应当”与职工签订集体劳动合同；将《工会法》中的工会“可以”代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同，改为工会“有权”代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。第二，消除就业歧视。我们可以通过细则将《劳动法》中的四种歧视的规定加以扩充，将出身、户籍等明确纳入反对的歧视规定之中。另一方面要加快与之相配套的其它法规的改革，其中主要是加快户籍法规改革步伐，尽快消除因户籍问题产生的对劳动者就业的歧视，这既是国际劳工标准的要求，也是调动一切积极性、主动性努力发展经济的要求。第三，改革劳改制度、废除劳动教养。我国的劳动教养制度中被劳教人并未经过法庭判断，只是经过行政程序作出的，因而应该废除。对于劳改制度实行过程中出现的问题应该加以改革，如很多监狱机关都设立了自己的附属企业，通过这些企业利用罪犯进行无偿的劳动，然后把产品投放到市场上获利，甚至把产品出口到国外。这种做法既违背了国际劳工标准中禁止强迫劳动的要求，也与WTO 规则的规定是相违背的，应该加以改革。

4.制定更加可行的三方协调机制程序

《劳动争议调解仲裁法》第四条明确规定“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。” 我国《工会法》第三十四条规定：“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。”依据这些规定，工会不仅可以帮助劳动者协商，而且还可以为劳动者邀请第三方帮助其协商。为此可以设置如下程序发挥工会的作用。

首先，发展区域性、行业性劳动争议调解机构。工会应该以原有的区域性劳动争议调解指导委员会为基础，大量的建立区域性、行业性的劳动争议调解机构。由于这类调解组织独立、脱离了企业，因此，能够没有任何顾忌和束缚的开展工作。区域性、行业性的劳动争议调解组织应该是调解发展的主要方向和方式。工会除常规性的劳动争议调解工作外，在、法律援助、日常监督工作中发现劳动争议的机会也比较多。这就需要工会要将劳动争议调解工作与这些工作相结合，对于发现的劳动争议要主动介入，积极解决；并充分利用、法律援助和其他职能部门资源帮助劳动者解决劳动争议，维护职工合法权益。如江苏省无锡市建立了工会主导的调解组织-无锡市劳动争议调解委员会。无锡市劳动争议调解委员会由无锡市总工会、市劳动和社会保障局、市经济贸易委员会、市中级人民法院、市司法局等部门组建。调解委员会的办公室设在无锡市总工会法律工作部。而南通市下属如皋市（县级）则成立了“劳动争议调解中心”，该中心由市劳动和社会保障局、司法局、总工会、发改委、工商联及市社会矛盾纠纷调处中心共同派员组成，其属于如皋市人民调解委员会的专业调解组织，接受市社会矛盾纠纷调处中心及市劳动和社会保障局的业务指导，依法调解劳动者与用人单位之间的劳动争议。

其次，在基层工会设置法律顾问。基层工会法律顾问制度由大连市总工会在2005年所首创，目前已在全国范围内推广。基层工会法律顾问制度的主要内容包括以下几个方面：第一，基层工会法律顾问制度的定位为“以双赢为追求、以防范为重点、以法律为手段”。即基层工会法律顾问在工作过程中坚持“调防结合，以防为主”的原则，不是制造和挑起企业和职工的矛盾，而是作为企业和职工沟通的桥梁和纽带，达到互利双赢。第二，律师是自愿和无偿的。第三，法律顾问是基层工会聘请的法律顾问。法律顾问既不是企业的法律顾问也不是市总工会的法律顾问，而是直接与基层工会即企业工会签订协议，是企业工会的法律顾问。由于我国工会体制及工会干部自身素质原因许多基层工会干部在维护职工合法权益过程中顾虑重重、处境尴尬。基层工会法律顾问独立于企业，与企业没有任何经济关系、利害关系，同时他们又具备法律专业知识，由法律顾问与企业协商调解，不仅解决了工会自身维权能力的问题，企业对此也比较认同。

5.完善劳动监察方面的立法

针对劳动监察程序法律规范不够细致问题，建议我省结合我省的实际情况制定《劳动保障监察实施细则》具体规定劳动监察的法律程序。

具体的程序设计可以是这样的：

（l）登记立案。登记立案的来源可以是劳动监察人员的主动发现，或者群众的举报。关于用人单位有违反劳动法律法规的行为，经过劳动监察机构审查，确认用人单位有违法事实的，应当登记立案。登记立案应填写立案审批表，报劳动监察机构负责人审查批准，劳动监察机构负责人批准之日为立案之日。

（2）调查取证。登记立案后，劳动监察机构应全面、客观、公正地调查、收集证据。证据包括书证、物证、当事人陈述、证人证言、鉴定结论、现场笔录等一切可以证明用人单位存在违法情形的都要收集。调查取证结束后，调查人员应向监察机构提交调查的证据，填写案件处理报批表。

（3）处理。劳动监察机构调查取证后，应当根据取得证据，按照《程序规定》第十三条的规定作出如下处理：事实清楚，证据确凿，依法应当给予行政处罚的，应将案件处理报批表报劳动行政部门负责人批准；依法不应给予行政处罚的，经劳动监察机构负责人批准，，应作出撤销案件的决定；证据不足的，应退回原承办人员补充调查，补充调查应自退回之日起15日内结束，经补充调查，证据仍然不足的，应作出撤销案件的决定；用人单位有违反其他法律法规行为的，应建议有处理权的行政机关处理；用人单位的违法行为构成犯罪的，应及时提请司法机关依法追究刑事责任。

（4）制作处罚决定书。劳动监察机构作出行政处罚的，应当制作劳动监察处罚决定书。根据《程序规定》第十六的规定，劳动处罚决定书应载明下列事项：被处罚单位名称；劳动行政部门认定的违法事实；适用的法律、法规；处罚决定：处罚决定的履行方式和期限；被处罚单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；作出处罚决定的行政机关名称；作出处罚决定的日期。

（5）送达。根据《程序规定》第十八条的规定，劳动监察机构在处理决定作出之日起七日内，应当将劳动监察处罚决定书送达被处罚单位。送达方式可参照民事诉讼法的有关规定执行。

用法律的形式将程序固定下来，使责任追究按照法定的、可操作的程序进行，这样作出的处罚是有着充分的社会公信力的。对用人单位违反劳动基准法规定的情形进行责任的追究，也应遵守这样的标准程序，劳动监察程序的法律设定，是劳动行政部门实现依法行政的必要条件。

（三）进一步发挥工会维权职能

和谐劳动关系的构建不仅需要良好的法律法规政策做保障，同时还需要有良好的执法效果。这就需要我省调动一切可调动的力量加大执法力度，真正的实现法律法规所要实现的保障劳动者权益的目标。

工会是劳动者的组织，是劳动者权益的当然代表者，工会只有实现身职能和角色的正确定位才能真正代表劳动者的利益。工会协调劳动关系工作的开展是依靠各项制度和机制进行，因此，要通过加强工会的各项机制建设，协调劳动关系，促进劳动关系的和谐发展。

首先，通过制度保障确保工会的独立性。若要工会在和谐劳动关系构建中真正地、有效地发挥其应有的职能，根本的问题是要在体制和制度上进行突破，保证工会的独立性：（1）明确劳动关系的主体，建立真正意义上的劳动者自己的工会，而不是把资方和企业高管都划为劳动者；（2）基层工会组织的形式应以联合工会、行业工会为主，而非企业内工会，尽量使基层工会脱离于企业的支配；（3）基层工会主席应为上级工会或其他企业派遣的专职人员，而不应与资方有雇佣关系。此外，政府还应赋予工会最基本的罢工权，增强劳动者对企业主的博弈能力。

其次，帮助和指导劳动者签订集体劳动合同或劳动合同。

劳动合同是劳动关系的起点，是劳动者与用人单位确立劳动关系的法律契约，是协调劳动关系的基础和前提，是规范劳动用工行为、促进企业发展、调处劳动争议的重要依据和保证。工会应积极指导和帮助职工签订劳动合同，向职工宣传与劳动合同相关的法律法规，增强职工履行和依法维权的自我保护意识，帮助职工逐条了解劳动合同的文本内容，认真听取职工的意见和要求，对职工的正当要求和呼声积极同企业沟通，签好劳动合同，并加强对劳动合同执行情况的检查监督。

其次，提高平等协商和集体合同的有效率。

平等协商和集体合同制度是调整劳动关系的一项重要法律制度；是劳动关系双方通过自主协商，寻求最佳利益均衡点，实现互利共赢，保持劳动关系和谐稳定的有效机制；是坚持以职工为本，依法维护劳动者合法权益的基本途径老师保护、调动和发挥劳动者积极性的重要手段。为了使法律赋予工会与用人单位通过平等协商签订集体合同这个最基本最重要的机制在实践中不流于形式，工会要以工资集体协商为重点，进一步提高集体合同质量；以区域性、行业性集体合同为突破口，进一步扩大集体协商集体合同工作的覆盖面；以推动专项集体合同工作的开展，提高集体合同的针对性和实效性。通过平等协商签订集体合同，把可能发生的劳动关系矛盾，转化为工会与企业需要协商解决的问题，防止可能发生的劳动争议。

再次，加强沟通协商，提高参与度。

在社会劳动关系层面，工会就劳动关系相关的社会经济政策、劳动立法、劳动就业、劳动合同和集体合同、劳动标准、社会保障以及劳动争议处理问题与政府、用人单位组织进行沟通、协商、对话和合作。进而推动劳动立法，协调稳定劳动关系，促进工会履行社会职能。同时，完善工会源头参与机制，加强与人大、政府及有关部门的沟通，积极参与设计职工利益的有关劳动立法和相关政策制定，充分反映职工的意愿和要求，表明工会的政策主张，使职工的意愿要求和工会的主张建议在有关法律法规政策和工作部署中得以实现，并积极配合政府有关部门，搞好劳动法律法规的执法检查。

再次，在劳动关系调处层面，加强工会劳动争议调处机制建设。

工会在仲裁和诉讼阶段的作用仅仅是参与和辅助的作用。工会组织在仲裁和诉讼阶段的参与方式除了常规的兼职仲裁员、人民陪审员、仲裁、诉讼外，地方工会在实践中也进行了有益的探索，出现了参与仲裁和诉讼的新方式。1.仲裁开庭前先行调解，也被大家称为“仲调对接”。实践中采取这一模式的地方很多，比如江苏宜兴、云南昆明、北京的怀柔等。即在申请仲裁前或仲裁开庭前，可由工会先行调解。

最后，在企业劳动关系层面，建立有效的职代会运行机制。

就企业内部而言，职代会是维护职工合法权益与协调劳动关系的重要机制要不断创新发展职代会的组织形式，探索职工代表民主产生的有效方式，丰富实职代会的职权，健全职代会的工作制度，保障职工民主决策、民主管理、民参与、民主监督的权利。还要不断提高职工代表参与决策的能力和水平，尤其力推进非公有制企业职工民主管理，探索与本单位实际情况相适应的以职代为基本形式的多种有效途径，保证非公有制企业职工知情权、参与权、监督权民利的落实。

（四）有力执法和公正司法

1.加强审裁协调，树立仲裁机构的权威性

审裁差异不仅引起了当事人对仲裁机构的不信任，对仲裁机构的权威性提出了挑战，同时也造成了行政资源的浪费，增加了法院的负担。因此，要加强审裁协调，作为基层仲裁部门，要加强与基层法院的沟通协调，建立定期的例会制度，分析审裁差异案件形成的原因，寻找工作中的不足，并加以改进，对重大疑难、复杂案件要提前沟通，在证据审核、事实认定方面与法院建立衔接机制，确保审裁的一致性。作为市级仲裁部门和高院，则要定期对审裁中存在的差异问题进行商讨，确定统一口径，并通过政策加以明确，给基层部门办案提供依据和参考。

2.理顺仲裁与诉讼的衔接

坚持“和为贵”的办案理念，将调解贯彻于案件处理的始末，对可以调解的案件及时调解，对劳动关系双方不愿意调解的案件通过协调促成调解，通过调解缩短案件处理的时间，起到及时化解，稳定劳动关系的作用。针对小额争议（条件可以参考终局裁决设置的案件）、单一标的或集体争议案件，实行优先受理优先立案，速调速裁的方式及时处理，建议通过立法在现有的办案程序中增设简易程序，缩短办案时间以维护劳动关系的和谐稳定。

仲裁院（仲裁委员会）设立工会仲裁庭、法院设立巡回法庭。一直以来仲裁委员会和人民法院的办案压力都比较大，案件多，人员缺少，部分劳动争议问题得不到及时的解决，导致矛盾升级。因此，一些地方探索建立工会仲裁庭和巡回法庭的方式能有效的缓解劳动争议仲裁委员会和人民法院的办案压力，同时也能够充分发挥工会组织的特殊作用。设立工会仲裁庭的地区，主要有湖南株洲、辽宁大连、陕西省汉中市洋县等地区，名称分别为“株洲市劳动争议仲裁委员会工会仲裁庭”、“洋县劳动争议仲裁委工会派出庭”“、大连市工会仲裁庭”。工会仲裁庭设立在工会，工会工作人员作为首席仲裁员。设立巡回法庭的地区主要有江苏省宜兴市、山东省胶南市、江苏省如皋市、安徽省安庆市大观区等地。巡回法庭设在工会内部，工会工作人员担任陪审员。而且，很多地区的工会仲裁庭和巡回法庭都与劳动争议调解中心相对接，能调解的先调解，不能调解的依法裁决和判决。