辉煌五年 坚实脚步

回顾5年浙江省人大法制委员会立法工作,亮点纷呈，特色鲜明，而“创制性”立法，犹如我省立法工作中一颗耀眼之星，备受关注。

创制性立法：勇气与智慧

“创制性立法”，顾名思义，指在国家尚未立法的情况下，地方又有需要和条件，采取先行一步，通过制定地方性法规予以规范某种社会关系的立法活动。本届省人大法制委员会在创制性立法方面，做了大量探索性工作，为促进浙江省的经济和社会健康协调发展提供了强有力的法制保障。同时，也为国家相关立法提供了经验，发挥了“试验田”的作用。

创制性立法:回应时展要求，体现浙江本地特色

从20世纪80年代开始，浙江省各地农民就陆续自发地成立了形式各异的农业合作社和专业技术协会。然而，合作社却因为没有法律的正名而成了市场的“黑户口”。

浙江一些农业合作社红红火火，但麻烦也不断。制度产品的缺乏已成为合作社健康发展的主要障碍。原因是我国没有一部有关合作社的法律。”浙江省人大法制委员会的同志说。

2004年11月11日，浙江省十届人大常委会审议通过了被称为中国内地首部农民专业合作组织法规――《浙江省农民专业合作社条例》，对我省农民专业合作社面临的问题一一作了规范。这部地方性法规的出台，被评选为当年浙江省十件经济大事之一。

商号、商标侵权事件曾是浙江企业发展中面临的一大难题。

“北有同仁堂，南有胡庆余堂”。然而，2002年，百年老店“胡庆余堂”的商号竟堂堂正正地挂在了象山县丹城镇一间中药铺的门面上，成了该药铺的“金字招牌”。

浙江经济经过改革开放20多年的发展，许多企业逐渐走向成熟和壮大，名优企业脱颖而出。随之而来的则是商号侵权案件的层出不穷，而法律对此却显得无能为力。浙江省人大法制委员会的同志介绍说：“根据国务院《企业名称登记管理规定》，企业名称登记实行分级管理方式，各登记机关只对本登记机关同行业的商号进行排他性保护，并不禁止其他行政区域的企业使用同一商号。这一制度的直接后果是导致商号保护空间过于狭窄，给一些企业盗用他人有较高知名度的商号留下了空间。一些企业正是利用现行名称登记管理规定中的漏洞，使用与他人有较高知名度的商号相同或者近似的文字在不同登记机关注册，假借知名商号的良好信誉，致使消费者产生错觉。”

2006年11月30日，浙江省十届人大常委会二十八次会议审议通过《浙江省企业商号管理和保护规定》。这是国内首部商号保护地方性法规，对商号名称“近似”和涉及商号保护密切相关的“同行业”等重要法律概念问题予以明确，对知名商号进行特别保护，弥补了上位法的不足。

生态环境是人类赖以生存的物质基础。2006年11月30日，浙江省十届人大常委会审议通过的我国首部生态园保护管理地方法规――《浙江省温州生态园保护管理条例》也引起了各方的关注。

“创制性”立法还体现在法规的具体条款中。据省人大法制委员会的同志介绍，如自行车登记备案、农嫁女问题、村经济合作社成员界定、物业管理条例中关于业主诉讼主体地位、志愿者日等等，都是浙江特有的。这些条款既符合上位法的精神，又结合了浙江的实际情况，从而大大提高了法规的可操作性。

立法的勇气、技术和智慧

“没有上位法，我们就自己创制。”

为了以法律的方式为农民专业合作社“正名”，省人大法制委组织人员开展了积极、充分的调研。起草小组与各部门通力协作,多次征求中央有关部门、省级各部门、基层党政领导、农民专业合作社、社员和专家学者意见，先后召开了省级有关部门座谈会和专家论证会。经过反复研究修改，形成了条例草案。

2004年5月，省人大法制委和有关部门还专门组织召开了农民专业合作组织制度建设和立法安排国际研讨会，广泛借鉴国内外的成功做法。浙江省农业厅经营管理处的同志感言：“为一部地方性法规专门召开一次国际研讨会，这在我省还是第一次。”

作为首创的地方性法规，条例草案的起草工作还集中体现了立法工作者的技术和智慧。例如，法制委员会的同志考虑到农民专业合作社发展正处于初级阶段，立法既不能规定太多、太细阻碍其发展，也不能规定太少，否则，起不到促进和推动作用；条例既要考虑与以后国家立法相衔接，又要为社员博弈、谈判的契约自由权留有余地。条例最终确立了农民专业合作社的法律地位，从法律上规范了合作社的组织形式和治理结构，规定了政府及有关部门的扶持职责、税收等优惠政策。由于旨在“扶持”和“促进”，所以整部法规没有“罚则”。

省人大常委会立法工作者在修订《浙江省村经济合作社组织条例》草案的过程中，遇到了社员资格界定难的问题。考虑到浙江农村实际情况的复杂性，用列举的方法很难穷尽所有的情况，必定会有遗漏；用概括的方法则给社员的界定带来太大的弹性。因此，立法工作者最终采取了实体性和程序性相结合的原则。

“这样的界定，兼顾了各方的利益，符合农村的实际，体现了立法的技术和智慧。”法制委的同志说。

成效与启示

农民专业合作社条例通过后，“农民专业合作社”，这艘浙江农业发展征程中打造的航船为浙江农民的“抱团致富”保驾护航，取得了显著的经济和社会效益。

据不完全统计，截至2007年上半年，我省18个试点县累计发展农民专业合作社1583个，农民专业合作社成员达到11.2万个，带动农户60多万户。

农民专业合作社不断壮大，带来了农村经济的蓬勃发展。据统计，全省农民专业合作社注册资金近5亿元，固定资产达37亿元。2006年，销售农产品总额248亿元，经营盈余12亿元，社员通过返利获得的收入户均达2463元。浙江因此成为全国农民专业合作社经营水平与社员收入最高的省份。

浙江省农民专业合作社的立法经验引起了全国的关注，全国人大有关部门和许多省市纷纷来浙江取经。2006年10月31日《中华人民共和国农民专业合作社法》出台，浙江的率先立法无疑为其提供了有益的借鉴。

同样是创制性立法，《浙江省温州生态园保护管理条例》的颁布施行，对于依法加强温州生态园保护管理工作产生了重大影响和积极作用。温州生态园管委会依据《浙江省温州生态园保护管理条例》规定，结合保护区实际情况，会同相关部门，开展了规模空前的生态园环境污染专项整治活动。2006年以来，拆除违法建筑10万多平方米，使三湿地违法建筑失控的局面得以扭转，新的违法建筑得到有效控制。

立法意义不仅仅体现在立竿见影的成效上，省人大法制委员会的同志表示，对本身没有立法权的温州市人大常委会来说，为了保护比杭州西溪湿地还大得多的城市“绿心”，能够主动参与到条例的立法过程中，有着非同寻常的意义。

“这是一次区域立法的尝试和探索，为推进地区立法积累了宝贵经验。”省人大法制委员会的同志说。

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立法质量评估

2006年4月至10月，浙江省人大常委会开展了自1979年行使地方立法权以来的第一次地方性法规立法质量评估工作。评估分为三个阶段。第一阶段是前期准备和制订工作方案，明确评估目的和主要内容，确定评估主要指标。第二阶段是具体实施，委托国家统计局浙江调查总队在全省开展问卷调查，由省民政厅和省国土资源、林业、物价、卫生等11个执法部门对条例实施情况进行评估，委托海宁、乐清、普陀、浦江4县(市、区)人大常委会进行区域评估，并在浙江人大网上开展调查。第三阶段是综合各方面情况汇总分析，形成综合性评估报告。

5年立法硕果

至2007年12月，十届人民代表大会及其常务委员会共制定、修改地方性法规和通过有关法规性问题的决定62件，属于本届立法调研项目库和年度立法计划的立法项目59件。在提高自主创新能力，加快建设创新型省份；规范市场运行规则，促进市场健康发展；围绕生态文明建设，改善和保护我省生态环境等方面制定了相应的法规。同时，更加注重社会领域的立法，制定和修改了城市房屋拆迁管理、物业管理、全民健身、志愿服务、艾滋病防治等法规。此外，按照行政许可法的要求，组织对248件法规进行全面清理，规范行政许可设定，保护公民、法人和其他组织的合法权益。