监护人缺位后的国家责任初探

摘要：家庭是国家-社会结构中最小的单元，自古以来家庭都被予以“重任”，在监护中，家庭监护往往当仁不让承担着重要角色，但是家庭监护缺位的现象时有发生，当家庭监护缺失，家监护又未及时补位时，极易对被监护人权益造成严重损害，使其合法权益无法得到应有之保护。在现代法治国家的建设中，国家在监护中应当扮演最终监护人的角色，承担起属于自己的职责，对监护的缺位状态进行有效干预，使之恢复圆满，以更好地保障被监护人的权益。

关键词：监护；监护人；国家责任

中图分类号：D923.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-0-03

近年来社会中发生了一系列令人悲痛的事件，如女童饿死家中，孤老或“失独”老人家中逝去无人知晓，留守儿童无人照看看管，父母虐待、儿童等，这些事件通过网络、新闻社交媒体的报道，引起了公众的强烈反响，这给我们以沉痛的教训和深刻的反思，此类舆情事件的高发与监护人缺位不无关系。我们必须承认，一直以来我国监护制度并未体现其应有之价值，表现更多的则是明显的重家庭责任、轻国家责任，重亲属监护、轻社会监护，重私力自治、轻公力干预的倾向。也必须正视，监护缺位关系到社会方方面面，必须依靠家庭、学校、社会组织、政府机构等的有效配合，而国家从监护的角度进行对策研究和制度保障尤为重要。

一、监护人缺位的现实考量

目前社会中的监护缺位现象与某些特定社会事实分不开，城镇化吸纳大量农村劳动人口进城务工导致的农村留守儿童，留守老人问题、人口老龄化形势日趋严峻、流浪人员救助等大量现实问题的出现，不断加剧了监护缺位的风险。以下从社会现实和法律现状两个方面进行考量，分析监护缺位的深层原因。

（一）社会现实

根据民政部2015年社会服务发展统计公报统计，截至2015年底，全国共有孤儿50.2万人，其中集中供养孤儿9.2万人，社会散居孤儿41.0万人。2015年全国办理家庭收养登记2.2万件，其中：内地居民收养登记1.9万件，港澳台华侨收养179件，外国人收养登记2942件。①儿童事业一直都是我国政府重点保障和服务的对象，在立法方面，我国不断制定和完善有关儿童事业的法律法规，并逐步建立健全相关法律体系，儿童事业取得了长足的进步和发展，广大儿童的合法权益也得到了有效的保障。但不容否认，由于监护的缺位以及不当的监护行为而导致的侵害儿童人身安全的现象如虐待、遗弃、不法侵害等也时有发生。

从老年人这一方面来看，截至2015年底，全国60岁及以上老年人口2.22亿人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口1.4386亿人，占总人口的10.5%。当前我国已进入老龄化社会，预计2020年老年人口将达到2.43亿，②未来20年我国人口老龄化形势将更加严峻。从监护的立场出发，通过老龄化不断加剧的形势可知，老年人的行为能力一旦缺乏必要的保障，那么其正常的生活状态必将受到严重影响，更甚者会发生隔绝于社会的情形，此种社会现象背后所支付的社会成本和代价将无法估计，老年人因家庭监护缺失或监护不当而产生的一幕幕悲剧也不得不令人深思，做出深刻的反省。③

在此笔者虽仅就儿童和老年人的监护问题进行了大致介绍，但实际生活中所发生的监护人缺位情形却远不止这两种，只因这两类情形具有突出性和代表性所以“特殊对待”。

（二）法律现状

监护人缺位是现实的常态，在生活中是不可避免的，因此，在法律上对监护缺位进行针对性的规定至关重要，然而，我国现行相关法律规定存在以下几个方面的问题，值得我们注意：

1.村（居）委会的作用没能达到预期效果，基层单位的监护职责形式大于内容。根据我国《民法通则》第十六条第二、三款的规定，最后顺位的监护人应当是父母所在单位、居民委员会、村民委员会、民政部门，可是生活中的实际案例却少之又少，法律规定在实践中无法得到有效落实。此条款其实已经具备国家监护的初步意向，立法本意也旨在强调国家的监护责任。然而，单位的监护职责其实本质上属于计划经济时期的产物，因此，最新通过的《中华人民共和国民法总则》将单位这一法定监护人主体身份予以删除。可是我们知道居委会、村委会是基层群众自治组织，既无专职的工作人员，也无独立的经费履行监护职责，因此，国家承担监护职责必须主体到位，责任到人，这种“泛社会化”的责任要求往往会带来不能落实到位的负面效应。

2.监护监督机构泛化，监护执行不到位。我国在法律上并没有具体明确的监护监督机构，但在《民法通则》第十八条第三款、《未成年人保护法》第五十三条中均有规定：在未成年人权利受到监护人侵害时，人民法院可以根据有关人员、有关单位的申请，撤销监护人资格。根据2015年1月1日起实施的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）中的有关规定：“未成年人住所地的村（居）民委员会，未成年人父、母所在单位；民政部门及其设立的未成年人救助保护机构；共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权向人民法院申请撤销监护人资格。”，最新通过的《民法总则》也对相关内容进行了回应，但监护监督机构主体多元，分工有余，配合不足，导致监护监督机构泛化，执行不到位，制度设计的有效性大打折扣，现实中真正被剥夺监护权的案例依然少之又少。④

3.我国监护理念落后。我国传统观念中并不区分监护和亲权，把监护视为家庭伦理范畴之内的事情，立法自然也未致力于通过监督制度的建设来保证监护权的正当行使。要知道，父母虽有一份责任，但更多地需要政府和社会的配合，有必要加强国家保障和监护，强化现代监护法律制度框架下国家治理所应当具备的人文关怀和人本定位，而不能将此监护的不幸推给父母、家庭、亲属甚至是被监护人本人。⑤显然，立法机关在法律制度设计之时监护状况还未发展到如今这般复杂，《意见》的颁布实施，《民法总则》的通过，在一定程度上规范了制度的执行、弥补了监护监督的漏洞，但是，落后的监护观念始终制约着监护制度的发展，监护形势仍不容乐观。

综上所述，为保证监护制度应有价值之实现，我们须从三个主要方面入手，在思想上、在立法上、在体制建设上，摆脱落后监护观念的束缚，完善监护法律法规，强化国家和社会的职责，正监护所赋予的国家责任，体现国家的正义和情怀。

二、国家在监护中的角色定位

国家承担着一个生命共同体存在与发展的重要责任，与此同时，国民财富的增长、社会秩序的稳定也是一个国家长治久安的重要保证。回顾西方国家经济发展的历史轨迹，我们可以知晓，在亚当・斯密的经济学理论中国家的守夜人角色是远远无法满足当今国家社会的发展和进步的要求，国家还必须在一定程度上承担公民利益保护人的职责。⑥社会主义法治时代的中国，在国家宏观利益与社会长远发展面前，国家监护所承载的民族未来不可小觑，监护中的国家责任尤不可缺。

（一）国家监护的发展历程

国家监护的发展历程是人类社会适应客观历史规律的体现，也是人类文明进步的应有之义。从亲权的绝对权威到国家对家庭监护的适当介入，从对被监护人权利的漠视到对个人自由权利的保护，法律面前人人平等的国家义务在监护制度中也逐渐得以展现。⑦

国家监护演化于亲权，并在社会实践中逐步强化。这一过程大体上分为三个主要时期：第一时期是亲权绝对时期。绝对时期的父母（主要是父亲）权力极大，子女的绝大多数事务都由父母决定，个人自由受到严格限制，子女的生杀大权牢牢掌握在父母手中，国家对此听之任之；第二时期是国家辅助时期。辅助时期的父母权力虽然受到相应限制，但父母对子女的管教约束依然严格，父母的威严对子女而言仍是不容置疑的，且必须绝对服从；第三时期是国家超越时期。国家监护的角色被认为是最终的监护人，父母无法满足监护条件时，由国家代为行使监护职能。此时监护的价值本位默默地发生了转移，从父母转移到了子女，国家在监护上保障子女的最大利益。⑧

一般来说，国家监护理论的基本内容包括以下三个方面：第一，认为国家是最终监护人，也是最后的安全守护者，其既不独善其身，也不超然物外，当满足现实需要时，其必须履行应尽的义务，保护被监护人的权益；第二，在满足某些具体条件时，国家监护地位高于父母的亲权，例如：即便父母健在，但是其缺乏监护能力以及不履行或者不适当履行监护职责的时候，国家有权对监护行为进行介入，必要时采取强制性措施；第三，国家担任最终监护人角色之时，应当保障被监护人的利益，以被监护人的福利为核心。

（二）国家监护的必要性

我国长期以来，家族观念根深蒂固，漫长的农业经济时代给人们心理带来的影响，短期内很难改变。处于家天下的古代中国，浓厚的家族、宗族观念导致一家之长、一族之长权势过大，“家族中之幼弱残疾者，皆在家长支配及保护下，无另为家族个人置监护人之必要。”⑨家庭事务的处理以内部消化为原则，被监护人极大地依靠家庭、宗族进行监护，此时国家监护被完全排除在外，国家监护也无存在的必要性及合理性。⑩

社会的不断发展与进步对国家的统治者提出了更加严苛的要求，在面对公民合理的呼吁和诉求之时，统治者再也不能无动于衷，监护不能单纯的依靠家庭来承担，家庭和亲属也不是万能的。举例来说，儿童福利的享受者仅仅限于城市中的孤儿，享受范围和对象都具有相当的局限性，对流浪儿童的照顾不周，对失学儿童的救助也有限。“家庭自治体系无论在权力支配服从格局下，还是在人本主义的自由平等氛围中，无论是外力强制，还是内力自控，都不可能是完美无缺的；父母亲属的爱情与关怀在主客观因素的变异作用下是脆弱的，也是动态且因人而异的；父母的无能、失职、缺位和家庭的破损总是客观存在、不断发生的，因此必须以法律的形式，借助非家庭的方法，通过国家机构的作用和社会组织的方式，监督家庭公共职能的运作，或者直接替代传统家庭的角色，完成国家监护的职责。”（11）

三、监护制度中的国家责任承担

国家监护的必要性上文已进行过阐述，不再赘言，但如何具体承担国家监护责任，关系到整个监护制度设计的合理性与有效性，笔者认为，在制度上要有明确主体的界定，在严格限定的适用条件下，通过多样化的方式承担监护的国家责任、履行国家监护的职责符合目前的社会现实和法律现状。

（一）承担主体

国家监护的责任必须有明确的主体，主体不明确则会导致责任承担无法落实，推卸和逃避责任现象的发生，法律规范也将被束之高阁。笔者认为，国家监护的主体可以多元化，多元化的主体具有多样化的手段和方式对问题进行针对性的解决，但对于监护缺位的被监护人，法院在没有合适人员和单位作为指定监护人的情况之下，民政部门应被指定为临时监护人，承担临时监护职责，但应当注意，此时的监护仅仅体现为临时性、暂时性救济措施，从而明确民政部门的兜底责任，由其具体履行国家监护之职责。

根据我国民政部门的性质和职责定位，民政部门的工作主要是发展社会福利保障事业，贯彻落实相关国家政策，对现有的儿童福利院、收养院以及一些慈善基金会进行业务指导或领导，而居民委员会和村民委员会也在其指导下进行相关工作，这些工作的开展与监护事务均有密切联系，（12）在其他个人和单位无法履行监护职责时，民政部门代表政府履行国家监护的兜底责任最为合适。

（二）适用条件

以血缘为纽带的监护制度在整个人类文明的发展史上仍是功不可没的，其存在有着天生的优越性，我们无法否认，也无需否认。我国目前的国家监护制度只能是定位于家庭亲情监护的补充角色即最终监护人角色，这同时也符合社会主义初级阶段的国情。但必须规范并建立严格的限定条件，尽可能保障被监护人的权益，防止出现监护缺失现象。对于国家监护的适用条件笔者提出两点建议：

一是当监护人处于无监护能力之时，国家监护适用的对象应仅限于那些监护在真空状态下的被监护人。笔者认为，符合以下条件应该由国家监护机构对被监护人进行监护：法定监护人去世，没有其他监护人的情况；监护人被剥夺了监护人资格也无其他监护人存在的情况；由于失业、生病、服刑等原因确实无法承担监护职责但又没有其他监护人的情况，应当由民政部门代替承担保障被监护人各项权益的责任。

二是当监护人有监护能力却处于不作为状态之时，其应当履行监护职能而放弃履行。此时应当在法律上规制其行为，对不作为的监护人进行劝说、教育、督促、惩戒并责令其承担起监护责任，或者规定不作为的监护人应当承担起相关监护费用的支付责任，并对仍不履行的监护人采取相应的处罚，承担相应的法律后果。

（三）承担方式

国家责任的承担方式是具体保障被监护人的手段，通过多样化的责任承担方式能够有效的应对生活中所发生的不同情形。具体国家监护人的承担可以由以下几种方式实现：

1.国家性质的福利机构。由民政部门直接设立的儿童、老年人等相关福利机构具体承担监护职责，负责被监护人日常生活的照料监管，把更多的监护处于缺位状态的被监护人纳入到国家监护的范围，确保“老有所归，幼有所长”，与此同时，必须进一步加强相关福利机构工作人员的专业素质，国家监护工作必须处于人性化和专业化的服务之中。

2.家庭性质的个人。在充分的监督管理之下，从传统的院舍监护模式，到家庭化道路的发展，也是监护方式变革的重大体现。家庭的生活环境有利于被监护人的身心发展及主观幸福感的提升。人是情感动物，需要情感的寄托，而家庭恰恰是最好的寄托载体，“家”的亲情也是个体社会行为发展的重要基础，被监护人在家庭环境中感受到的温暖和亲情照顾与其他监护模式相比有着先天的优势，其对被监护人适应力和接受度的提高也有着显而易见的促进作用。有意愿且具有监护能力的个人可以通过民政部门申请监护，民政部门因当对申请人进行相关社会状况调查，符合条件后进行登记备案，其监护行为应当受到民政部门的监督检查，相关监护费用的承担由民政部门负责，以监护报酬的形式支付给申请人。

3.社会性质的民间机构。相关民间机构必须具备合法资质，机构工作人员必须接受过专门的培训，有一定的工作经验，机构已在民政部门备案，经审查合格后才能承担相应的监护之职，并且其监护行为受民政部门监督，民间机构因监护产生的相关监护费用，由民政部门承担。

经费是保证国家监护正常运转的基础性条件，国家监护费用的内容应当包括但不仅限于：被监护人的基本生活费用、必要的医疗费用、教育费用以及其他必要的费用。国家监护费用可以通过专门的基金会负责保障支持，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本行政区域内的基金会登记管理机关及业务主管单位。资金的来源可以是公民捐款、社会资助，但更多是以财政拨款为主。国家可制定扶持鼓励措施，通过购买服务、财政资助、人才培养等多种方式支持基金会发展。只有充分的经济依靠，国家监护才能有所保障，才不会沦为一纸空文。

四、Y语

我国正处于全面深化改革的重要历史时期，社会转型背景下发生了许多令人痛心的社会事件，事情过后我们做出了深刻的反思，也吸取了经验和教训，从各个方面来看，这都是正确的做法，应当引起重视，但我们时常“慢那么一步”，总是在事件发生以后才进行补救。众所周知，国家的权力来自于人民的赋予，国家对人民所承担的使命、职责和义务就是国家的责任。改革开放以来，社会出现了一些新问题、新情况，国家责任在工业信息化、经济市场化、社会现代化等时代力量的驱动下，同时也面临着一些新要求、新挑战，此时更应该体现社会主义制度的优越性，体现国家对个体的关心、关怀和照顾。我国监护制度在此大环境之下，应进行再次反思，做到“先人一步”，彻底杜绝慢半拍的节奏。为适应社会变革和发展的需要，必须对国家监护在监护制度中的角色定位进行准确认识，对家庭监护进行必要的、适度的介入，完善相关监护配套措施，保障国家监护制度的有效性，发挥国家监护应有之价值，弥补家庭监护之不足。如此这般，通过家庭监护与国家监护的彼此配合、家庭自治与国家干预的相互补充，才能切实保障被监护人的利益，使之合法权益得以真正实现。

注释：

①统计数据来源：2015年民政部社会服务发展统计公报。

②统计数据来源：2015年民政部社会服务发展统计公报。

③参见杨立新：《我国老年监护制度的立法突破及相关问题》，《法学研究》2013年第2期。

④参见王亚利：《我国未成年人监护事务中的国家责任》，《宁夏社会科学》2014年第1期。

⑤参见曹诗权：《未成年人监护制度演进规律与现实走向》，《中华女子学院学报》2016年第2期。

⑥参见杨伟民：《论社会福利与国家福利的关系》，《中国人民大学学报》2008年第1期。

⑦参见陈苇、李欣：《私法自治、国家义务与社会责任：成年监护制度的立法趋势与中国启示》，《学术界》2012年第1期。

⑧姚建龙：《国家亲权理论与少年司法――以民事审判实践为依据》，《中华女子学院学报》2014年第5期。

⑨参见史尚宽：《亲属法论》，中国政法大学出版社2000年版，第694页。

⑩参见杨大文：《亲属法》，法律出版社2004年版，第275页。

（11）曹诗权：《未成年人监护制度演进规律与现实走向》，《中华女子学院学报》2016年第2期。

（12）参见朱红梅：《监护的公法化：德国未成年人国家监护制度对我国的启示》，《太原师范学院学报（社会科学版）》2007年6期。

参考文献：

[1]王竹青，杨科.监护制度比较研究[M].北京：知识产权出版社，2010.

[2]杨大文.亲属法[M].北京：法律出版社，2004.

[3]曹诗权.未成年人监护制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[4]史尚宽.亲属法论[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[5]曹诗权.未成年人监护制度演进规律与现实走向[J].中华女子学院学报，2016（2）：7-8.

[6]王亚利.我国未成年人监护事务中的国家责任[J].宁夏社会科学，2014（1）：22.

[7]杨立新.我国老年监护制度的立法突破及相关问题[J].法学研究，2013（2）：121-122.

[8]姚建龙.国家亲权理论与少年司法――以美国少年司法为中心的研究[J].法学杂志，2008（3）：92.

[9]朱红梅.监护的公法化：德国未成年人国家监护制度对我国的启示[J].太原师范学院学报：社会科学版，2007（6）：49.

作者简介：颜龙辉（1993-），男，汉族，江西吉安人，华侨大学法学院硕士研究生，主要从事民商法研究。

基金项目：华侨大学研究生科研创新能力培育项目：《浅谈监护人缺位后的国家责任》（编号：1511409036）。