三网融合试点的那些事儿

【编者按】三网融合试点城市即将选定,试点工作预计最快将于今年6月份展开。关于三网融合试点,有哪些事是我们应该提前了解的?三网融合试点工作可能出现哪些情况?对于有线运营商来说,参与试点工作究竟意味着什么?如何看待其利弊?本期“网络通信”特组织“三网融合试点”专题,约请有关专家撰稿对此进行详尽分析。

网融合试点城市的名单最近已经由工信部和国家广电总局分别上报国务院,预计试点方案5月中就能得到审批,首批试点最快将于今年6月份正式启动。根据三网融合总体方案的要求,2010年～2012年将为三网融合试点阶段。关于三网融合试点工作,我们应该了解哪些事?

试点的基本内涵

所谓进行“试点”,是社会经济改革中的常用方法,是一种在局部进行的探索性实践活动。试点的实质是在一定时空范围内进行的“实验”,目的在于观察某项政策或措施的效果、风险,以便对其进行验证、修正和补充,并为最终决策和推广实施提供实证依据。

根据三网融合总体方案的部署和要求,试点的基本内涵可以概括为以下几个方面:

试点内容: 推进双向业务进入、加快网络改造、培育市场主体、探索形成政策体系和体制机制。

试点目标: 初步实现广电、电信业务相互融合,初步形成适度竞争的产业格局,基本形成有效的政策体系和体制机制。

工作重点: 广电和电信业务的双向进入、网络升级改造、培育市场主体。

政策措施: 成立协调小组,制定相关产业扶持政策,提供金融、财政、税收等优惠措施,完善法律法规,分业监管并加快体制机制改革,保障网络安全和文化安全。

工作原则: 先易后难、循序渐进,有计划、有步骤地推进。

工作步骤: 试点前,先确定试点方案和规则,然后选择试点地区和试点主体; 试点中,按照规范进行试点,协调和解决问题,总结经验并逐步扩大试点范围; 试点后,总结推广,正式实施。

试点业务: 符合条件的广播电视企业可以经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务; 符合条件的电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输。

试点主体: “有条件的”地区的“符合条件的”广电和电信企业。

试点形势的基本预测

根据试点的内涵和相关情况,对于三网融合试点的形势我们可以做出如下几点基本推测:

1. 试点单位将以城市为主

以省为单位开展三网融合试点的可能性较小,主要原因在于: 首先,试点本身意味着试验和探索,一般不会大规模开展,特别是三网融合影响深远,情况又非常复杂,更需要积极稳妥地推进; 其次,目前大部分省份的有线网络尚未完成全省整合; 第三,即使是目前已完成有线网络整合的省份,全省统一运营的能力仍然很弱,全省整体的市场化程度依旧不高; 第四,有线网络主要集中在城市,以省为单位纳入的非城市区域很大,不利于深入细致地探索融合效果和较快地积累试点经验; 第五,以省为单位将包含多种类型的城市,多数省份内的各地市之间的发展不平衡,有的差异还非常大,以省为单位进行试点的工作难度和复杂度将大大增加,不适合在短时间内推进试点,也不利于在有限的时间内积累试点经验。因此,三网融合试点单位预计将以城市为主(直辖市按城市考虑),至少在试点的中前期应是如此。

参与试点的大型城市预计将在政府指导下按片区逐渐推开,逐步扩大试点范围,而不会选择从一开始就全市铺开。试点可能分批进行,随着试点的推进也许会出现试点省份,但在数量上必将是少数。

2. 行业利益是选择试点的主要标准

试点地区的选择理应具有多样性、典型性和代表性,而事实上,由于试点的结果将极大地影响未来的政策以及双方未来的发展,因此广电和电信部门都将非常慎重,倾向于选择对自身最有利的优势地区。也就是说,广电部门将主要趋向于选择那些已经完成了网络整合和整体转换、双向改造较好、经营管理能力较强、增值业务已有一定发展的地区; 而电信部门也会考虑电信运营商的利益最大化,趋向于选择网络资源较好、IPTV已有所发展或准备的地区。

目前广电和电信双方都具有优势的地区,多是经济比较发达、市场化程度较高、各自资源比较好的地区,彼此间基本具有相互抗衡的能力,而这些基本上都将是双方选择的重点地区,这些地区的入选会更有利于试点目标的达成,因此,部门间的制衡与较量,在客观上也存在一定的好处。

随着试点工作的深入,成为试点地区的具体标准也可能发生一定的改变,但在政策范围内实现部门利益最大化的本质不会变,部门间的博弈亦将在试点期间存在。

3. 试点方案受限于部门间协商程度

在目前的管理体制下,试点方案和试点地区不会是由广电或电信单方面来决定,最终结果应是双方充分协调和不断妥协的结果。即使双向进入具有不对称性,试点也基本上不可能单方面进行,毕竟这是融合试点,而不是在各自现行产业内的试点,因此任何一方都不可能忽视另一方的存在。

4. 试点模式不拘一格

三网融合的实施可能使业务形态、市场格局和产业链等产生巨大变化,是一件非常复杂、前所未有的大事。先行试点就是为了探寻三网融合的成功模式与最佳途径,要求推陈出新和具有开创性,进行多方尝试和探索无疑有利于融合工作的深入推进。

不同的试点区域具有不同的环境和条件,若不考虑实际情况,所有地区都按同一模式推行,既不利于完善政策与推广实施,也不符合从实际出发和实事求是的工作方法。试点意味着先行一步,具有超前探索的特点,既可能成功也可能失败,但失败的后果被控制在试点区域内,失败的教训也有益于纠正方向,同样有利于推进融合工作。

由此可以预计,三网融合试点将鼓励各地根据实际情况创新融合模式,不同地区的试点形式和运行方式可能不尽相同。

5. 试点结果受利益格局制约

三网融合不但会促使业务形态、市场格局和产业链发生变化,同时也将导致利益的重新分配,从而引发广电和电信各自对未来发展的担忧与提前谋划。

三网融合若在短期内大规模迅速推开,不但广电与电信部门间的利益将严重失衡,各自行业内企业的利益得失也将有很大的差异。因此,先进行试点是极为必要的,其意义不仅意味着设立缓冲期,而且要尽可能均衡各方利益,形成适度竞争的格局。

电信和广电两部门目前的一些共识,主要是根据过去和现在的情况达成的,若未来利益格局发生变化(其中也包括国家、广大消费者和其他利益相关方的利益格局),很难说这些共识就不会发生变化,进而引起政策的变化。试点期间,若利益分配严重失衡,试点工作也可能遇到阻碍和干扰,出现一些不和谐的状况,最终影响到三网融合的深入推进,并可能导致政策发生较大的调整,所以,试点结果将受到利益格局的制约。

6. 相关政策将根据试点情况调整

三网融合意义重大,势在必行,国家必将坚定不移地加以推进。由于情况复杂、工程浩大,因此需要先行试点,验证和筛选可行方案,扎实稳妥地逐渐深入。推进融合工作的依据是既有方案和政策,然而融合中可能出现的许多情况现在还无法预料,许多政策和监管问题的确定和解决只能通过试点的试验、探索和总结来完成,根据对试点中出现的问题和意外情况来补充、调整和精确化。所以说,三网融合的政策体系和体制机制将在推进过程中逐步完善。