三网融合试点工作透析

运营主体：谋求全业务转型，不对称进入格局成形

按照三网融合试点要求，试点期间要初步形成适度竞争的产业格局。因此，广电和电信这两大市场主体都在朝全业务运营商转型。广电要组建全国性网络公司，以期进入通信和互联网市场。而电信实际上早已进入了广电领域，三网融合则加快了电信转型的步伐，加速形成了电信、广电不对称的市场格局。

1.广电虽获互联网牌照，但组建全国性市场主体的进程受阻

广电要进入电信领域有两个前提：一是广电网络公司要获得电信业务牌照，二是要组建起拥有全国骨干网和国际互联网出口的网络运营公司，二者缺一不可。没有电信牌照，广电网络只能承载广播电视数据，仍属于单一业务网络；没有全国性运营公司，用户也不会选择缺乏互联互通的地方性网络公司。这两个条件是衡量广电网络是否有实质性突破的关键指标。

在试点期间，试点城市广电网络公司都先后获得了工信部的批复，同意其开展基于有线电视网的互联网接入、数据传输及国内IP电话等业务。因此，困扰广电双向进入的最大瓶颈——电信牌照问题终于得到了解决。

但对于广电而言，获得牌照仅仅是一个开始。而当前其面临的最大的难题是“中国广播电视网络公司”的组建方案虽获国务院同意，但迟迟未能挂牌运营。

背后的原因，主要还是地方广电公司情况复杂，整合成本过高。特别是2010年之后又涌现出了一批有线网络上市公司，总市值目前已超过了600亿元。因此，该公司不仅面临着在技术上如何实现对地方有线网络的改造与下一代广电网建设问题，更面临着怎样整合十几家上市公司的难题。

2.电信运营商狠抓网络提速与内容建设，加速进入广电领域

因为电信运营商无法染指IPTV集成播控平台，故其在通信网络建设上重点发力，通过光纤提速、WLAN（无线局域网）来提升网络承载融合业务的能力，力图在IPTV传输业务市场抢占更大的市场份额。以上海为例，自上海电信2011年提出宽带提速计划以来，历经四次提速，目前该市光网覆盖能力达680万户，平均带宽达16M。而电信运营商的宽带提速范围其实并不限于三网融合试点城市，而是要在所有城市实现光纤化，从而为今后抢占高清网络电视、IPTV节目传输及各类OTT新业务市场提前做好准备。

同时，电信运营商还在积极开展内容建设，以期进入手机电视、互联网电视等领域。虽然电信公司遇到的最大障碍是迟迟无法获得内容牌照，但电信公司并没有放弃自有内容和平台的建设，而是在悄然布局，通过业务机制创新来抢占市场。以中国电信为例，其旗下的“天翼视讯”手机平台用户数目前已超过9000万，业务从单一的手机拓展至PC、PAD和互联网电视等领域。2012年底，电信、联通和移动终于获得了《信息网络传播视听节目许可证》。可以预测，摆脱了牌照束缚的电信运营商进入广电市场的力度将更大。

融合业务：IPTV快速发展，平台整合导致内容垄断

1.电信运营商联手IPTV牌照商，IPTV成为最大赢家

对广电网络而言，由于目前还没有完成网络的数字化和双向化改造，因此难以传输IPTV数据。而以百视通为代表的IPTV牌照商和试点城市的广播电视台急于开拓市场，电信企业又拥有较优质的网络和IPTV传输牌照，于是由电信主导，联手IPTV牌照商及地方广电媒体，大力推广IPTV就成了顺理成章之事，由此便促成了IPTV在中国的高速发展。

截至2012年底，我国大陆地区IPTV用户数超过了2300万，较上一年增长了900万。三网融合对我国IPTV发展促进明显，IPTV已成为三网融合最具代表性的融合业务。随着三网融合的全面铺开，预计未来IPTV业务在我国还有更大的增长空间。

2.IPTV集成播控平台整合，CNTV垄断内容资源

2012年2月1日，CNTV（中国网络电视台）与百视通正式签署IPTV集成播控平台合并协议，双方共建和完善由CNTV负责的IPTV中央集成播控总平台，原百视通IPTV集成播控平台则作为备份平台。此举对我国IPTV业务的发展将产生深远影响。

首先，二者合并可以帮助CNTV尽快摆脱IPTV总平台推广不力的困境。虽然CNTV在IPTV播控平台建设方面得到了政策支持，但实际的推广极不顺利。在第二批试点城市确定后，CNTV担心百视通抢占更多市场，只得请广电总局出面斡旋，并终以播控平台合并、合资组建IPTV运营公司的形式，结束了自己得势不得分的尴尬局面。

其次，此举有助于百视通摆脱此前的违规嫌疑。尽管此次合并看似是由CNTV主导，百视通吃亏，但实际上对于一直背负违规发展、面临各方压力的百视通而言，这确是一个较为理想的解决方案。双方播控平台的合并将使百视通自有IPTV平台的合法性得到认可，让其彻底摆脱原先在政策上的违规包袱，大大增强了开拓市场的底气和实力。

然而，此次合并虽在短期内有助于IPTV推广，但从长远看为IPTV平台的垄断奠定了基础。此前IPTV仅有百视通和CNTV两家全国性集成内容平台，这原本就属于寡头垄断，不利于IPTV健康发展，应予以打破。而CNTV和百视通的平台合并则意味着未来将只有一家全国性IPTV集成运营机构，仅存的一点竞争也将不复存在，IPTV内容平台将彻底走向垄断。这种一家垄断的发展模式，非但不能解决IPTV发展的瓶颈问题，反而会从整体上削弱IPTV节目的吸引力，不利于电视新媒体产业的健康发展。

产业政策：几经更迭后方向确定，但体制机制仍是最大瓶颈

1.构建融合型的政策制度的大方向最终确定

1999年以前，政府曾提出过广电网与通信网的融合思路。然而，1999年国务院办公厅转发《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（“82号令”），规定“电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务”。该政策固化了电信、广电分业经营的产业格局，明显阻碍了产业融合。

2008年1月，《国务院办公厅转发发展改革委员会等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》颁布，文件鼓励广播电视机构利用国家公用通信网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务，支持国有电信企业参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造，从而打破了此前双方分业经营的规定。

2010年1月13日，国务院常务会议明确了三网融合时间表，并提出要探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“以广电和电信业务双向进入为重点，建立健全法律法规和标准，实现电信网、广电网、互联网三网融合，促进网络互联互通和业务融合”。至此，构建融合型政策制度的目标被正式确定并上升为国家战略。尽管我国三网融合的产业政策几经更迭，但电信与广电产业政策的转型与融合已是大势所趋。

2.试点城市体制机制创新乏力

虽然构建融合型的政策制度目标已定，但试点城市在这方面的改革与创新基本处于停滞阶段。比如在试点阶段，许多试点城市都形成了各自的特点和模式，但这些模式主要集中在融合业务推广上，并没有触及制度和监管机制方面的改革，更没有哪个城市的尝试能成为模板。以武汉为例，武汉电信与广电各出一半资金组建合资公司，双方轮流坐庄的“武汉模式”曾受到广泛关注。但合资公司自成立以来，注册资本仅到位600万元，与原计划的2亿元相去甚远，更没有具体的业务运作。就这点而言，三网融合试点工作远没有达到试点目标，需要引起各方的注意与反思。

综上所述，我国三网融合试点工作总体上取得了明显成效，但仍面临着体制机制缺乏创新的难题，特别是原有的制度与管理模式已成为全面融合的最大瓶颈。2013年，十二届人大一次会议批准了国务院机构改革和职能转变的方案，意味着我国新一轮政府机构改革正式启动。在此背景下，我们期望政府从顶层重新设计广电与电信的部门职能，打通多年来制约产业融合的体制机制瓶颈，利用网络融合做大做强我国信息传媒产业。

【本文为华中科技大学文华学院青年科研基金项目成果，项目名称为“三网融合态势下地方广电媒体发展策略研究”】

（作者单位：华中科技大学文华学院）