世行专家看中国扶贫

对中国人民解除贫困的伟大努力，世界银行似乎有着比别的国际组织更深的了解与认识。世行20年来350亿美元的对华总贷款中，散在众多项目中的扶贫性贷款，估计在20亿至30亿美元之间。除了项目众多和款项巨大而外，更有意义的，还在于经过多年实践而来的，对中国这样一个幅员广阔、差异巨大、减贫压力独一无二的大国，在扶贫实践认识与经验总结方面的种种世界性眼光和评价。积20年之经验过程，世行有关专家已将其汇合为大开本150多页的专著《中国：克服乡村贫困》一书，是以提供美元贷款之外的另一种帮“财富”。

就此，记者专门采访了世界银行驻华代表处农村发展部主任――40岁的德国籍专家朱悦庚・伏格乐先生。

成就无双，挑战严峻

伏格乐先生认为，中国20年的改革开放使经济高速增长，社会富裕程度大有改善，是脱贫事业得以成功的最根本的前提与基础。加上国家财政扶贫项目的大力支持，使中国的绝对贫困人口得以大幅度减少，农村贫困人口已由1978年的近2.6亿下降到1998年底的4200万，从过去占农村总人口的1/3，下降到占1/20，造就了世界扶贫史的一大奇迹。但这个数字是基于中国政府制定的较低贫困线，即每天0．66美元得出，而根据世界银行国家间比较的每天1美元的国际贫困标准，中国贫困人口仍有1．06亿，占农村人口比例约为11．5%。

中国国务院自1986年成立了扶贫开发领导小组，负责协调每年20多亿美元扶贫资金的使用，对解决分布在592个国定贫困县的绝对贫困人口的脱贫问题起到巨大作用。但毕竟中国农村仍有1亿多贫困人口，其中大部分贫困程度严重，解决难度也明显比以前更大。其中有些地区贫困人口的健康营养状况、子女教育状况、新生婴儿死亡率问题等，都令人堪忧。世行方面的资料表明，90年代以来，在贫困集中区内的贫困状况不如人意，他们的贫困程度平方指数在90年代有所增加，1998年比1996年有所降低，但仍比1990年高出不少。这些贫困人口和贫困地区大都集中在自然资源条件或环境与交通条件极其恶劣的山区。例如1996年时云南省约86%的贫困人口都居住在506个山区贫困乡中，解决起来本身难度就比其他地方要大得多。此外，资金方面压力也显而易见，不仅中央政府不得不在自身情况并不理想的情况下增加扶贫投入，而且贫困地区当地财政状况很差，以致省级和地市级项目资金不足，贫困县的配套资金更是缺乏。在世行的贷款项目中当地配套资金问题就十分突出。

一句话，中国在扶贫事业中，仍然面临着艰难之途和巨大挑战。

做事要看效果

说到中国近年来扶贫思路的调整，伏格乐先生指出了很重要的两点。一是“扶贫项目和资金怎样才能切实地帮助和应用到真正的贫困人口身上”的问题。他指出，中国近年来多将扶贫资金使用于国定的592个贫困县中，但一来中国的贫困人口只有约一半稍多分布于这些县中(约2100万人)，另外有近一半的贫穷人口散居于其他县的贫困乡、村中(2000万多)，二来投入贫困县的资金也仍有一部分没有用到真正的贫困乡和村中。贫困县的领导因为本县财政压力大，拿到钱后也往往倾向于搞一些能形成财政收入的项目，而不一定用于真正的扶贫，和最需要的人身上，因为投之于穷人的盈利回报肯定很差。“从扶贫战略角度考虑，关键是如何能使扶贫款真正到达穷人手中，毕竟，从北京到偏远贫困地区有很长的‘距离’，从中央部门到省计委、省财政，再到地区、县、乡、村等，多少层后才到农民手上。”那么扶贫目标单位从确定“贫困县”到确定“贫困乡”的进一步精确化工作就非常必要。这也是扶贫对象准确化的必要的体制调整。对于这件事，世行方面也与中国有关部门多次讨论，目前还未有结果，但这是提高扶贫工作准确率的关键。

二是扶贫工作的综合协调。据伏格乐先生及世行方面的了解，中国目前不少的扶贫项目缺乏协调，如由林业部门主管的植树项目，和由畜牧局主管的养羊项目，分别看都不错，但如果相互不协调。往往造成羊吃树的格局，那么整体看就失败了。“这样的例子我们知道的有几百起不止，是有一定普遍性的现象。”曾有一位局长级中国官员对他说过，如果我们把历年统计报上来的种树的数字成果叠加在一起，那么黄土高原的林木覆盖率将高达120%，但实际上仅有10%；其中只有较少部分是因旱灾造成的林木损失，更多的还是综合管理问题。这种现象的原因，往往是因为项目分别由各个部门、各级政府实施，彼此间都想全力做些成绩，但缺乏协调机制而致。有力的机构安排将是成功协调的必要保障，因此应在所有贫困乡镇建立扶贫工作站，并执行严格的工程监督协调和验收制度，每年估计要投入约1亿元，约占扶贫资金总额的0.4%，但有望对工作效率的提高产生重要的正面作用。要通过强化扶贫项目的效果监测和扶贫资金的使用监测来加强扶贫机构的责任，进而强化扶贫机构对扶贫工作的监控，也包括对资金去向及是否符合扶贫宗旨目标的监测。这种监测应由外部独立机构执行。

总之，最关键的不仅是要做事，而且要看做事的效果。

软件更重要

伏格乐先生认为，扶贫效果的好坏，不仅依靠“硬件”(包括技术、项目、资金等)因素，而且有“软件”(管理、体制等)作用。软件方面在扶贫成败方面似更为重要。举例说，世界银行山西黄土高原扶贫项目中，原来的黄土沟壑地貌水土流失极重，产量极低，世行项目中除采用将过去所采用过的山坡修梯田、谷底修淤地坝、种果树、以圈养羊替代放牧羊等各单项手段综合配套使用外，更关键是让农民自己参与进来，让农民有长期的土地租赁使用权，成为经济受益主体。所有的修整、养护、管理的大小事宜都利益相关且有人操心，而不像70年代千军万马上阵大造梯田，造完后无人管。其结果是营造了150万亩各种类型的梯田、400万亩林木，95%的雨水能够有效保存，而以前则是95%的雨水都会流失。总的来讲就是要创造出让贫困农民自己参与、自己设计、自己管理的制度条件，这样可能会对当地官员和专家有所不悦，觉得有损其权威，不合他们旧有习惯，但事实证明应该尽量这样做。

此外，伏格乐先生认为应该广泛动员和允许非政府组织(NGO)参与扶贫项目，特别是地方的NGO，对当地情况了解很细，能够保证钱能送到该用钱的人手上，项目选择也更适当。中国的NGO组织还相当弱小，规模能力上远不如政府组织，但世行的项目在其他国家与NGO合作实施很普遍，在中国也在开始如此尝试。同时，扶贫项目往往涉及到市场的销售与开发，例如一些土特产项目，非常需要对产品的市场可行性做出客观评估，尤其是对经济林果、药用作物和其他特产，边远山区面临更大的市场风险。中国几百个山区贫困县往往要跟300个非贫困山区县和600多个丘陵县竞争，而且在信息和产品调整反应上又来得更慢，风险就更大。因此就要重视民营企业的市场开发作用，以便有效地使贫困山区的一些特产优势形成市场价值，包括开发小规模的山区土特产市场，开发玉米制品、荞麦制品、豆制品以及当地山区新鲜产品，或是皮革、丝、速生经济林(如竹子和杨树等)，鼓励市场灵活性更强的民营企业在与农业相关的供给、服务、加工和营销方面投资，扩大贫困山区的市场能力。

伏格乐先生认为，从宏观长远角度看，扶贫策略应与整体经济发展战略相结合，但在中国，目前看二者还是分离的，各自为政的。扶贫与发展间有千丝万缕的联系，很多方面交织融合，你我难分；发展中国家所普遍面临的复杂低效的体制问题，既是发展的障碍，也是扶贫的瓶颈；中国今后几十年所面对的，不仅是绝对贫困的难题，而且还有绝对贫困者与相对富裕者间的几亿的中间人口的生存改善。因此在中国的高增长战略中，应该注重于更多的平等性和均衡性，公共资金应较多投入贫困的而非富裕地区，应更加突出社会福利网的建设，贫困地区突出的矛盾是教育资金明显不足，健康医疗也弱，那么从富裕省份、地区向贫困省份、地区的转移支付就非常重要。政府的西部开发政策已然解决了一些问题，但有更多的细致性问题有待解决。很多问题要从当前的中国实情出发，例如目前不少地区大上特上的六车道高速路并不那么重要，但连接高速路与乡村路的中间道路却很重要。这样的“中间道路问题”可能是多方面的。例如小额农村信贷目前还不合法，但它在帮助农村贫困人口方面恰恰可能作用甚大。对于流动农民工的问题也如此，如果不能针对中国有上亿农民工的现实制定相应的社会福利及管理配套措施，就很可能引发流动贫困人口的新的问题，而这个问题，已经有了较大的发展苗头。