做实县市财权

在中央和地方的财税关系上，分税制并不是在事权明确的情况下进行财政安排，而是根据上年度各地方发展的水平快慢好坏来确定。

现在各地情形不一样，穷的地方发展慢了可能会更加穷。经过几十年变化，事权和财权不匹配的情况一定是存在的。现在提出来加大中央政府的支出责任，有人认为事权就是支出的责任，我不太接受。事权和支出责任有关系，但并不相等。

现在中央政府要重新划分事权，发现确实很难。比如教育分很多层次，高等教育、基础教育，不同层次构成了不同层次的政府事权，有不同责任比例。

高等教育应该国家来承担，现在好多却放到地方，这个支出责任就变成地方政府的了。

基础教育本来应该是地方政府的，但包括住房、医疗、就业、上学、出行、交通等公共服务在内，一个县市的财政基本上不能提供，更多地要通过转移支付来完成。

比如小学教师工资，本是最基本的公共职能，但单独靠地方政府做不到。

如果把权力放到省区，省区其实是一个中间层，省直接管县以后，支配人财物的权力更大，中央对它的控制能力相对会减弱。

把权力下放到省区，省区搞了新的集权，一个省区比欧洲的一个国家还大，它并没有带来活力，反而还导致中央宏观调控能力的减弱，而保障民生的公共服务能力没能提升。

中央办公厅的一个调研组让我谈这个问题，我认为应该“强国虚省实县市”，做出这样的结构会比较有利于整个国家。如果这个结构没做好，就不知道把权力放到哪儿，不知道把钱放到哪儿。

现在国务院减少行政审批的改革，放给的都是省区，省区巴不得等着要这个权力。

它还是用一种集权的方式去做的话，一放就乱，一乱就出问题，一出问题就收，一收就死，一死就叫唤，一叫唤又放，来回折腾几个回合。实际上是没有找到权力配置的框架结构和战略考虑。

我认为，应把县市的权力做实，包括县市一级的财政权力。我的建议是，中央、省级和县市级财政做成5∶2∶3的结构，中央占50%，保障宏观调控的能力，因为中国这么大，东西有差距，需要大家长期调整。30%左右应在县市，保障公共服务的职能。中间层是调节，不用那么多，也花不了。

现在是5∶4∶1的结构，县里连10%都不到。这造成大量的转移支付，一般性的转移支付是正常的，还有些专项的转移支付就不正常。

整个国家的预算控制没有摸索出一个基本的路径来。治理这么大的国家，首先要有一些战略的基本考虑，构架弄好了，再来配置权力。

按照现在省级行政区划的规模，一个省管100多个县市单位，县长一年见不到一回省长，就会变成很集权的体制。

只有划小了省区，才有可能减少层级，否则简单的办法是会出问题的。省直接管县，在财政上减少层级，方向是对的，但是方式上一定要研究，在不研究好这个框架结构的情况下把省区做大，将来的麻烦会更多。

现在中央的宏观控制很吃力，调控也吃力，因为缰绳老勒着，各个省区老叫唤不舒服，省里不舒服，中央也不舒服。这个关系变化以后，缰绳是松的，马跑得也很轻松，各个地方也感觉到自主空间大，出了圈稍微一勒就回来了。

中央和地方的关系，首先从结构做起，然后基础问题可能还是跟财税实际的实施有关。

比如土地财政问题，对于地方行政长官来说，土地有个好处，干一任省长是五年，而土地可以卖70年，这就意味着把后面13任的钱都花完了，导致各个地方各任领导前赴后继。这些问题需要经济学界和法律学界的学者共同关注。

还有突破行政区划的界限来促进区域经济发展的问题，其实是对法律学者的一个要求。区域经济天然地需要突破行政区划来促进发展，可是我们法律限制了这种内在需求。

我们做法律研究的，要密切关注经济学研究的成果，共同推动中国社会的转型和社会的发展。

（作者为中央民族大学法学院教授。本刊有删节）