中欧多层气候合作探析?

【内容提要】 英国脱欧及更为宏大的逆全球化浪潮表明，再国家化正获得新的动力，欧盟研究似应更加关注其成员国甚至地方政府的能动性。在欧盟多层治理体系中，成员国始终发挥着决定性作用，而欧盟超国家机构与成员国地方政府的直接联系又使得后者在欧盟治理中的作用提升。对中欧合作而言，欧盟多层治理体系可能导致双方在治理目标、治理能力及治理机制上的严重非对称性，进而为合作设置诸多无形障碍。这在中欧气候合作中体现得相当明显，并在2009年丹麦哥本哈根举办的联合国气候变化大会上集中爆发出来。为应对欧盟多层结构与中国单一制国家结构在双方气候合作中造成的问题，应该探索一种以多层对多层的中欧气候合作关系。中国与欧盟目前在气候合作领域已初步具备多层次合作框架，这些合作分别在中国与欧盟超国家机构、成员国和社会主体三个层面展开。展望未来，中欧双方应推动具有相似特征的城市建立中欧城市气候伙伴关系，维持长期稳定合作，破解彼此间气候合作的非对称性难题。

【关键词】 中欧合作 气候变化 多层治理 地方政府 城市气候伙伴关系

【作者简介】 康晓，北京外国语大学国际关系学院副教授

【中图分类号】 P467/D815

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2017）01-0090-19

【DOI编号】 10.13851/ki.gjzw.201701006

英国公投决定退出欧盟和苏格兰威胁退出英国以及更大范围的全球性逆全球化浪潮很大程度上证明，一股“再国家化”浪潮正在席卷全球；国家乃至更小的地方政府的能动性应该成为未来国际关系研究的重点，欧盟研究也不例外。目前，关于欧盟多层治理的研究多集中在欧盟内部。但欧盟本质上是一个国家联合体，不具有国家属性，尤其在国际合作领域；在成员国中，法国、德国等大国及其能力较强的地方政府在欧盟对外决策中发挥着关键作用。因此，应该同时关注欧盟内部多层治理体系在国际合作中如何运行及其面临的问题。有鉴于此，作为促进双方四大伙伴关系 建设的重要领域之一，中欧气候合作不能只从欧盟层面考察，必须深入欧盟与成员国的互动关系中，并继续向下延伸，将地方政府和社会主体纳入研究框架。中国是一个单一制国家，尽管内部存在发达、发展中和欠发达地区的不平衡性，但在国际合作中是以一个整体的发展中国家身份参与。相比之下，欧盟则是一个在发展程度上由现代、后现代以及部分发展中国家组成的国家联合体，但其在气候政策领域则主要反映了积极减排成员国和社会主体的诉求。这导致作为单一国家行为体的中国与欧盟多层行为体气候合作之间的非对称性，并由此产生了在治理目标、能力和机制上的严重摩擦。要缩小甚至消除这种非对称性，中欧双方应当大力推进多层气候合作，特别是从地方政府合作层面探索应对这种非对称性的途径。

一、中欧气候合作困境与非对称性分析

在2009年哥本哈根气候大会上，欧盟就减排的量化指标和谈判机制问题持续向中国施压。 会后，时任英国气候变化大臣米利班德（Edward Miliband）更是指责中国阻碍了大会达成在2050年前将全球温室气体减排50%的目标。 需要指出的是，中欧在哥本哈根气候大会上的矛盾只是双方气候合作总体矛盾的集中反映，其根源在于表面上宏大、全面、精巧，实际上却复杂、脆弱，且具有非对称性的中欧多层气候合作架构，而这种合作架构根本上是由欧盟的多层治理结构所形成的。

多层治理是欧洲一体化实践中国家行为体与非国家行为体在决策权博弈过程中形成的制度结果，本质上是现代国家治理体系在国际层面的延伸。欧盟作为当今世界一体化程度最高的区域性国际组织，已经形成诸多超国家机构，这与各成员国中央政府、地方政府和社会行为体形成了至少三个层次的多层治理结构。马克斯（Gary Marks）和胡格（Liesbet Hooghe）等学者认为，多层治理不同于国家中心的治理结构，而是在超国家机构、政府间机构、民族国家的中央政府、地方政府和各种非政府组织在多个层次上形成了相互依赖、功能互补及能力重叠的独特决策机制。其具有以下几个特点：第一，决策能力被不同层次的行为体分享，而非被国家垄断；第二，集体决策使单个国家在很大程度上丧失了对决策权的控制；第三，多层治理在政治领域是相互联系的，而非嵌套的。 这一结构是欧盟在一体化的同一性与各成员国多样性之间的平衡，目的是在获得一体化收益的同时，利用各种治理手段应对一体化过程中出现的新问题和新挑战。这些问题和挑战不是传统的政治统治方式可以解决的，必须在政府和社会行为体间建立一种协商机制，平等听取各方意见，特别是使某些领域具有专业知识和能力的行为体参与到治理过程中。

比如在欧盟气候治理过程中，技术专家始终是气候变化治理的权威来源。在欧盟气候决策机制中，“国际环境问题工作组―气候变化小组”（Working Party on International Environment Issues， Climate Change， WPIEI-CC）就扮演了这样的角色，这个由成员国气候官员与专家组成的机构在欧盟对外气候决策中起到基础性的作用，并表现出一定的政治性。首先，成员国环境部长们将WPIEI-CC作为协调成员国利益的预热平台，避免直接在部长理事会上的正面冲突。其次，WPIEI-CC本质上是一个在欧盟内部凝聚气候政策共识的机构，参与其中的官员和专家都具有使欧盟成为国际气候谈判领导者的共同意愿，因此是欧盟共同气候政策制定的主要推动者。 WPIEI-CC的意见最终将交由欧盟环境部长理事会进行决策，这一机制起到连接成员国与超国家机构的作用，将成员国利益诉求反映到欧盟理事会的决策中。根据自由政府间主义理论，欧盟决策基于成员国的国家偏好，它是成员国内部各利益集团博弈的结果，具有确定性和动态性， 即利益集团通过国家平台间接影响欧盟决策。穆拉弗切克（Andrew Moravcsik）认为，这一过程中单边选择能力、建立替代联盟能力、议程联系能力更强的国家将更可能影响欧盟决策方向。 因此，欧盟对外气候政策首先是成员国内部各利益集团在成员国政府层面的利益整合，然后由WPIEI-CC反映到欧盟层面，实现各成员国利益的第二次整合。但欧盟层面的最终决策是由在气候问题上较为积极且影响决策力量较强的国家主导。

具体来看，欧盟成员国关于气候问题的态度基本可分成三类：第一类包括丹麦、荷兰、德国、芬兰和瑞典等，这些国家都倡导积极的环保政策，国内绿党和环保利益集团强大，并且经济结构上已经具备向低碳经济转型的良好基础；第二类包括爱尔兰、比利时、西班牙、葡萄牙、意大利和希腊，这些国家在气候政策的制定上较为被动，国内缺少应对气候变化的能源和环境立法，大多被动接受欧盟层面的相关政策和立法；第三类国家以法国为代表，对以核能等新能源应对气候变化表现积极，但本质上属于现代国家，相对于接近后现展水平的北欧等国在低碳转型的态度和经济社会结构上都显得逊色，因此居于上述两类国家之间。 可见，法国、德国是应对气候变化较为积极的成员国。同时，按照穆拉弗切克影响欧盟决策能力的单边选择、建立替代联盟、议程联系三个变量，这两国由于人口、经济总量位居欧盟前两位，所以不依赖联盟单边行动的能力、建立符合自身偏好的替代联盟的能力和联系其他议程讨价还价的能力都较强，因此也是影响欧盟决策能力较强的成员国，这使得欧盟最终的气候政策更容易反映这两国的偏好。

除成员国层面以外，欧盟多层气候治理机制还直接将绿党、环境利益集团等非国家行为体的利益诉求直接纳入欧盟决策程序的参考中。比如，1989年绿党所做的欧盟晴雨表调查在议会中得到前所未有的支持，并成为第四大党。长期以来，欧盟还特别注重引导利益集团和非政府环境组织参与气候治理。比如，欧洲环境局、世界自然基金、交通与环境、国际鸟类保护组织、绿色和平组织、欧洲地球之友、欧洲气候网络等影响力较大的环境组织，常常通过倡议、聚焦公众注意力、游说与抗议等方式培育并传播生态价值与规范，逐步成为地方民众实现环境治理的一股黏合剂。 同时，欧盟内部多样化的环境组织还可以通过参与专家委员会的方式直接影响欧盟决策。 在这一治理结构下，丹麦、荷兰、芬兰和瑞典等北欧国家虽然人口和经济总量在欧盟成员国中并不靠前，但由于绿党和环境组织势力强大，同样可以直接影响欧盟气候政策的制定。最后，欧盟层面的气候政策必然主要反映这些要求积极应对气候变化，同时又能够且愿意承担应对成本的国家的偏好，表现在国际气候谈判领域就是过于超前的减排目标。

中国与欧盟多层气候合作的非对称性，表现在中国参与国际合作时是作为一个单一制国家的整体参与，而且仍然是发展中国家，能源结构中煤炭占据绝对优势。而欧盟是一个多层治理结构，决策的主导权主要依赖成员国博弈。因此欧盟内部虽然也有发展中成员国，但作为一个整体，其气候政策却更多代表了经济水平接近或者已经进入后现代阶段的成员国利益，这些国家无论是能源结构、消费习惯，还是低碳经济转型的条件都远远优于中国。从能源结构看，2014年，欧盟积极应对气候变化的主要成员国的煤炭消费量占世界消费量的比重都低于2%，而中国则占到50.6%。从目标看，根据《可再生能源中长期发展规划》和《国家应对气候变化规划（2014―2020）》，中国应对气候变化的目标是到2020年可再生能源占能源消费总量比重为15%， 单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%―45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。 而欧盟制定的2020年应对气候变化目标是可再生能源占能源消费总量比重达到20%，单位GDP能效提升20%，温室气体在1990年基础上减排20%。在此背景下，欧盟积极应对气候变化主要成员国的可再生能源占比在20%上下浮动，除荷兰外其他国家都高于中国（见表1）。在2014年《中美气候变化联合声明》中，中国公布的2030年应对目标是在2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费的比重提高到20%左右。 而2015年欧盟制定的2030年目标是温室气体排放量要在1990年基础上减少40%，可再生能源占总能源消费的比重达到27%。 可见，无论是碳减排目标，还是可再生能源目标，中国都远低于欧盟，更低于欧盟积极应对气候变化的主要成员国。

尽管如此，中国仍为实现能源体系转型付出了不小代价。例如，在中国整体经济增长减速的背景下，以煤炭产业为主的山西省经济增速连续两年处于全国各省区市的最后几位。2015年，山西省五大煤炭集团负债率达到81.79%，全省煤炭行业亏损94.25亿元。与煤炭紧密相关的焦炭、冶金、电力工业增速明显回落，进而导致山西省工业经济增长疲软，2015年规模以上工业增加值下降2.8%。 由此可见，中国由于后发国家的性质，需要在短期内实现经济总量的快速扩大，必须保持较高增长速度，因而以煤炭为代表的廉价能源就占据了能源消费结构的主体。这一客观条件决定的发展方式长期存在，一方面带来了煤炭生产大省的短期富裕，但另一方面也导致中国对煤炭产业的高度路径依赖。山西目前的经济状况正是中国经济在向低碳经济艰难转型过程中的一个缩影。一方面，中国从整体上需要尽快跨越中等收入陷阱，这就必须保持一定的增长速度。但另一方面，低碳化的过程又必须淘汰高污染和高排放的落后产能，这又必然降低某些行业和省份的经济增速。更重要的是，培育一个新产业的难度远远大于维持一个旧产业的难度。后者在人才、需求、市场主体的培育等各个方面都需要一个漫长过程。如果在此过程中无法保持淘汰落后产业与保持必要增速之间的平衡，那么中国有可能陷入新老产业更替青黄不接的困境。

表1 欧盟积极应对气候变化主要成员国与中国能源结构比较

行为体 煤炭消费占世界比重（2014年） 可再生能源占总能源比例的目标（2020年）

丹麦 0.1% 30%

芬兰 0.1% 38%

法国 0.2% 23%

德国 2.0% 18%

荷兰 0.2% 14%

瑞典 0.1% 50%

中国 50.6% 15%

资料来源：《BP世界能源统计年鉴》，2015年6月，http：/// content/dam/bp-country/zhcn/Publications/2015SR/Statistical%20Review%20of%20World%20Energy%202015%20CN%20Final%2020150617.pdf， 第32-33页；European Commission， “EU Climate Action， National Action Plans，” http：//ec.europa.eu/energy/node/71。

山西在能源产业转型和保持经济增速方面的两难困境，进一步反映出中欧双方在减排目标和能源结构调整目标上的差异，也是中欧多层气候合作非对称性的写照。如果不能有效应对这种非对称性，哥本哈根气候大会上的严重分歧还会出现在未来的中欧气候合作中。比如，在2015年6月中欧领导人峰会上达成的《中欧气候变化联合声明》中，再次强调了中国和欧盟及其成员国各自在减排方面的自主贡献，以及这些贡献对全球低碳和绿色发展的重要意义。 这实际上是对双方根据自身情况独立设置减排目标的共识，体现了中欧对各自发展的尊重，将减排目标和政策的制定权交还给减排主体，避免了国际机制强制性为其设定目标的模式，因此将从根本上激发中国和欧盟进一步减排的动力。但也是在这次会议上，欧盟仍然不满足对于中国来说已经非常高的减排目标，还希望中国进一步提高目标。欧盟委员会主席容克就明确表示，“我们的减排目标是比1990年减少40%，我非常欢迎中国能够对同样的目标承担起责任。” 从根本上看，这是在用欧盟内部已经进入后现代经济发展水平的成员国标准来要求中国这样一个正在高速现代化的发展中国家。

二、中欧多层气候合作的进展

中欧应对气候变化的目标和能力的非对称性，根本上源于中欧制度的非对称性，即欧盟以多层结构与中国的单层结构合作。因此，中国应促进中欧气候变化合作向多层次合作方向发展，特别是将气候合作的主体充分向下延伸，提升地方政府在中欧气候合作中的地位。需要指出的是，这一多层次合作已经具备了相当扎实的现实基础，中欧气候合作早已超越了中国与欧盟的单一层次合作。具体而言，中欧多层气候合作主要在中国与欧盟、中国与欧盟成员国及双方社会层面三个层次展开。

第一，中国与欧盟气候合作。这一层面的气候合作主要体现在几份重要的双边文件中。2005年的《中欧气候变化联合宣言》确立了中国与欧盟气候伙伴关系，标志着气候变化成为中欧关系的重要内容，“双方合作也逐渐突破单向援助，演变为环境、能源、低碳经济等多领域的双向合作”。 因此，该宣言可以被认为是中国与欧盟气候合作的正式开端。2010年的《中欧气候变化对话与合作联合声明》建立了中欧气候变化部长级对话以推进务实合作并交流意见， 意味着中国与欧盟气候合作进入机制化阶段，为合作提供了制度保障。2013年的《中欧合作2020战略规划》是中欧面向未来战略合作规划的重要文件，其中在“气候变化与环境保护”部分指出，中欧要“合作建立绿色低碳发展的战略政策框架，以积极应对全球气候变化，改善环境质量和促进绿色产业合作。通过开展中欧碳排放交易能力建设合作项目，推动中国碳排放交易市场建设，运用市场机制应对气候变化”。 可见，中国与欧盟气候伙伴关系经过近十年的发展，气候变化议题已被纳入中欧长期关系的战略规划之中，成为双方战略层面合作的重要内容。2015年正值中欧建立气候伙伴关系十周年，双方又发表了《中欧气候变化联合声明》，这既是对双方十年气候合作的总结，也是面向未来气候合作的新规划。声明中不仅提出要提升气候变化在中欧关系中的地位，而且在保持传统合作内容的基础上，增加了建立低碳城市伙伴关系，并在二十国集团（G20）、经济大国能源与气候论坛、《蒙特利尔议定书》、国际民航组织、国际海事组织等相关机制方面协调气候立场，加强双方国内气候政策协调等新内容， 由此使得中国与欧盟层面的气候合作内容更加充实。

总体来看，中国与欧盟层面的气候合作开始较早，在发展过程中建立了比较完善的制度框架，合作领域也不断拓展，这得益于双方在冷战后建立的全面战略伙伴关系。但在多层治理结构下，推进中国与欧盟的气候治理合作，最终还必须依靠欧盟成员国。

第二，中国与欧盟主要成员国的气候合作。在中欧气候合作框架下，中国与法国、德国两个欧盟主要成员国也开展了积极的双边气候合作。总体来看，虽然已建立起中法、中德双边气候合作机制，但是在合作初期，由于气候与能源体系转型特别是发展方式转型等重大战略议题是相分离的，气候合作只是环境合作的一部分，尚未上升到双边合作的战略层面。以2015年联合国巴黎气候大会为标志，气候合作在中国与法、德的双边关系中的地位大幅提升。中国与法、德先后发表最高级别的气候变化联合声明或宣言，就推动巴黎气候大会取得成果并最终落实表达了坚定的政治决心。由此，气候合作已经进入中国与法、德双边关系的战略层面。

具体来看，中法在2007年建立气候伙伴关系。2010年11月，《中华人民共和国国家发展和改革委员会和法兰西共和国生态、能源、可持续发展和海洋部关于加强应对气候变化合作的协议》（以下简称“协议”）签署，中法应对气候变化双边磋商机制正式启动。《协议》规定双方建立双边磋商机制，协调国内相关部门就两国国内政策措施和气候变化国际谈判事宜进行沟通，确定在减缓和适应气候变化、加强应对气候变化能力和市场机制建设等相关领域开展的双边合作项目与活动等事宜。 这是中法气候合作机制化的开始，但两国真正将气候合作提升到战略高度还是在2015年巴黎气候大会之后。因为这次事关后《京都议定书》时代全球减排机制的大会在法国召开，法国希望借此提升其在气候变化全球治理中的地位，十分重视达成协议并得以落实。为此，2015年11月，奥朗德总统访华时与主席联合发表了《中法元首气候变化联合声明》，说明气候合作在中法关系中的地位已上升到两国元首级别。该声明特别指出，“中法双方强调《巴黎协定》必须发出全世界向绿色低碳、气候适应型和可持续发展转型的明确信号。” 这体现出两国对气候变化《巴黎协定》具有非常高的期望，希望中法两国在世界经济低碳转型中处于引领者地位。另外，从产业发展特点来看，法国是传统核电大国，中国则是新兴的核电大国，因此两国未来可以在核电等新能源领域开展合作。

中德在1981年就签订了首个可再生能源合作协定――《中华人民共和国国家科学技术委员会和德意志联邦共和国研究技术部关于利用再生能源供应农村地区的太阳能示范项目的议定书》。 此后，可再生能源合作一直是中德科技和能源合作的重要内容，但双方始终没有从整体上明确气候合作在双边关系中的地位。2014年，两国总理在第三轮中德磋商后共同发表《中德合作行动纲要：共塑创新》，全面提出了中德合作的战略框架和具体内容。在“环境与气候”一节，双方表示将在政治层面深化气候合作，特别是确保2015年巴黎气候大会达成一系列公约下适用所有缔约方的法律文件，并强调了排放贸易试点、建筑、交通等领域的合作重点。 正如文件定位于“行动纲要”和“共塑创新”，该文件从战略高度和长远角度勾勒了中德未来合作的具体领域和行动方案。其中专门谈到气候合作议题，说明两国已经从战略层面意识到该议题对于两国整体关系的重要作用，是两国以务实合作巩固和加强全方位战略伙伴关系的基础之一。比如，中德都是制造业大国和贸易大国，在如何使传统制造业实现低碳转型方面具有共同利益。其中，汽车产业在两国经济发展中都具有支柱地位，而汽车尾气排放又是全球温室气体排放的重要来源，如何成功实现该产业向低碳化方向转型已经成为中德气候合作的重点领域。