经合组织(OECD)成员国绩效预算改革实践

2014年10月，国务院出台了关于深化预算管理制度改革的决定，明确提出“全面推进预算绩效管理工作”，将于2015年1月1日起施行的新预算法也以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。绩效预算改革在国外已推行多年，尤其经济合作与发展组织（OECD）成员国自上世纪九十年代起，陆续开启绩效预算改革，历经二十多年来的实践与探索，改革过程中形成的诸多经验值得我们借鉴。

一、绩效预算的定义

关于绩效预算的定义众说纷纭，根据2005年出版的OECD官方研究报告，绩效预算定义为将资金安排与绩效评价结果相挂钩的预算管理制度。根据绩效信息在预算过程中发挥作用的程度，OECD国家出现了三种类型的绩效预算，具体为报告式绩效预算、知晓式绩效预算与直接式绩效预算，其主要特点见下表。

由此表可看出，OECD国家的绩效预算分为三个层次。第一种报告式的绩效预算，仅是把绩效信息作为预算文件或其他相关政府文件的一部分加以报告，这类信息可以是绩效目标或绩效评价结果。在实施报告式绩效预算的国家里，绩效信息仅用作对政府部门问责，或者决策部门在制定公共政策时将其作为背景材料，它并不能直接或间接的决定预算资金安排。第二种知晓式的绩效预算，绩效评价结果就可能影响到预算资金安排，但并不直接决定预算分配的具体金额。即，绩效信息在预算过程中十分重要，但并未起到决定性作用，预算安排最终还要在特定政策环境下作权衡。第三种也就是最高层次的绩效预算，即直接式的绩效预算，绩效信息与预算资金安排有着直接、紧密的联系，资金的投入与产出结果相挂钩。但是必须指出的是，这种理论上的直接式绩效预算，在实践中，仅在OECD少数国家一些特定的部门推广实施。例如，高校大学生毕业取得硕士学位的总人数与学校次年项目投入资金紧密相关。

二、推进绩效预算改革的途径

根据实践经验，OECD国家在实施绩效预算的起步阶段，都遇到了下列类似的问题，如：绩效预算改革是否应通过立法的形式推进，如何使绩效预算改革的措施快速得以实施，绩效预算改革的覆盖面等问题。具体分析，OECD国家在将绩效信息引入预算管理过程中，采取了以下四种推进路径。

1、法律框架

在OECD国家中，有一些国家如美国是通过立法形式来实施其绩效预算改革的，而有些国家如英国则是通过中央政府部门制定正式的指导方针和要求来进行的，其他国家如加拿大则介于立法和政策指导方针之间。通过立法来实施绩效预算改革，即使存在着政府更迭，也可以确保绩效改革继续进行，而且有利于在全国范围内建立起一套统一的绩效评价标准。当然，绩效预算改革对立法的要求更大程度上依赖于一国的法律传统和公共管理体制而不是改革者的主观愿望。换言之，有些国家必须先有法律制度保障才能启动公共部门改革，而有的国家则不需要。

2、自上而下与自下而上两种路径选择

自上而下是一种相对集中的改革推进方式，采取这种改革路径的国家，中央政府的主要部门（财政部、总理办公室或国会办公室）在整个改革过程中起主导作用，如实施、监督、完善绩效预算改革的各项措施。这种自上而下的方式比较强调系统化，改革主导部门把各项标准、规定公布给各职能部门，并要求其严格执行。与此相反，自下而上的改革方式，则更注重发挥各职能部门的主观能动性。对各部门来说，参与实施绩效预算是一个自愿的行为，他们有权利去建立各自的绩效预算管理制度。根据实践经验，这两种路径均有各自的优缺点，具体情况见下表。

3、全面推开与部分实施两种路径选择

在通过自上而下进行绩效预算改革的国家，或是用立法的形式推行绩效预算的，通常会在全部政府部门实施绩效预算。许多国家都采用了全面推开的方式，要求所有的部门必须建立绩效信息收集、运用制度。而那些采取自下而上策略的国家则大多是分部门、分区域推行绩效预算改革。

4、逐步推进与“大爆炸”式两种路径选择

OECD国家在实施绩效预算时，采取了不同的改革时间表，有些国家是逐步推进的，有些国家则如同“大爆炸”式，即同时实施一揽子改革措施而没有任何过渡期。两种方式的优、缺点可通过下表具体反映。

三、绩效预算改革中遇到的共性问题

大多数OECD国家在推进实施绩效预算过程中，取得成效明显，如降低开支、提高资金使用效率等，但均遇到一些问题与挑战，其中以下三个问题更具代表性。

1、如何评价的问题

实施绩效预算的国家面临的第一个共性问题，就是如何科学、合理地进行绩效评价，且不说如何评价资金投入产生的长远经济、社会效益，即使是短期结果在评价具体项目时也经常遇到困难。政府的职能种类繁多、各有特点，针对一类公共服务的绩效评价标准、方法套用在另一类公共服务上就未必可行。尤其是对政府提供的非物质性工作，如政策咨询等，评价其绩效就很难。实践中，OECD国家绩效评价方法建立较完善的领域主要集中在教育和医疗领域。

2、工作人员的抵制：要求其改变行为方式与文化

从OECD国家实践经验来看，几乎所有绩效预算改革在操作层面均遭到了抵制，让一线工作人员改变他们传统的、早已习惯的预算行为通常都遇到很大阻力。需要强调的是，对绩效预算改革的抵制来自各个层级。各预算单位的管理层抵制绩效预算，特别是他们不清楚财政部和行政首长将如何运用绩效评价结果。职能部门的领导担心财政部门会用绩效信息来批评本部门实施的项目或以此作为削减部门预算的依据。如前所述，有些项目是否能达到预期效果受多种因素影响，很多情况非职能部门所能控制。还有一种情况是，各预算单位认为实施绩效预算增加了部门的工作量而抵制改革，如需收集大量数据，每年需提交更多的报告等。更加需要关注的是，财政部门也可能抵制绩效预算，主要原因是他们必须放弃原先熟悉的安排预算支出为重心的工作方式，转为关注绩效情况。财政部门担心这样做会导致对部门预算支出总量失去控制。

3、财政部门与预算单位的业务能力问题

实施绩效预算的国家遇到的另一个共性问题就是财政部门及职能部门的工作人员能力有待提高。绩效信息不同于其他财务信息，要想准确评价、判断一个部门的绩效情况，必须培养大量能够分析、评价绩效状况的专家，但这正是大多数部门所缺失的。各预算单位需要其所属部门提供绩效信息，但他们也同时必须具备对收集的数据进行科学分析、评价的能力。根据实际情况，多数国家缺少足够的专家来进行绩效评价或监督绩效预算实施情况。

四、经验与启示

OECD总结了多年来各成员国绩效预算改革的实践经验，提出下列10个绩效预算改革指导性意见：

1、实践中没有统一的绩效预算管理模式，各个国家必须根据自身特点调整、选择本国的改革路径；2、建立一个涵盖政府各部门的计划、报告体系至关重要；3、绩效信息要运用到预算过程中；4、不能简单地将绩效评价结果与部门的资金安排自动链接；5、必须定期更新绩效结果数据库，这样才能保证绩效信息的真实、可靠；6、绩效评价工作要在专家帮助下由各预算部门独立进行；7、行政首长及部门领导的支持是绩效预算能够有效执行的重要保障；8、要重视财政部门及各预算单位工作人员能力的培养；9、改革路径要根据本国持续变动的制度环境做相应调整；10、要建立科学的激励机制，从而引导一线工作人员乐于改变传统的工作模式，适应新的预算管理制度。