当前银行结售汇市场准入管理面临的困难与对策

2007年4月，国家外汇管理局对银行结售汇业务的市场准入和退出管理方式进行了调整，银行分支机构经营结售业务由核准制准入管理改为备案制准入管理，大大降低了结售汇准入门槛，备案手续进一步简化，有效促进了银行结售汇业务发展。但从常德市银行结售汇业务市场准入管理过程中，我们也发现目前结售汇备案制准入管理也面临着诸多困难，事前、事中、事后管理的一些薄弱环节亟待加强。

一、当前银行结售汇市场准入管理面临的困难

（一）部分银行业务开办存在盲目状况。各外汇指定银行为抢占先机，拓展外汇业务，争取更大市场份额，在申请开办外汇业务之初往往存在盲目行为，有些机构备案后一直未开办过外汇业务。据统计，目前该市有15个网点有开外汇业务资格但一直未开办过业务，其中工行1家、农行2家，建行10家，交行1家、邮政银行1家。同时部分网点业务量较小，造成严重资源浪费，如中行系统2012年业务量在100笔、金额在50万美元以下的网点有6家；建行系统2012年业务量在50笔、金额在30万美元以下的网点有18家。

（二）部分银行外汇业务准入管理不到位。如该市邮储银行所属下南门支行原为其二级支行，后经银监局同意迁址更名为建设路支行，但未办外汇业务，在原网点新增下南门营业所（属邮政局管理，但悬挂邮储银行金融许可证），原有外汇业务也由新增的营业所承接办理，该行简单认为营业地址没变、名称未作大的改变，未向外汇局进行信息变更和新机构业务准入备案。再如，该市农、中、建等3家市级银行开办了远期结售汇业务，但在外汇局留存档案资料中显示只有农行进行了远期结售汇业务备案。

（三）部分银行机构信息变更备案不规范。调查发现，该市大多外汇指定银行考虑的是业务拓展，一般只注重结售汇业务市场准入的备案，往往放松了对机构迁址、更名后按规定向外汇局进行变更备案的管理。如该市工行、农行各有1家机构经银监局同意迁址或更名后，中行有3家营业网点经银监局同意迁址更名后，均未及时向外汇局报备《银行经营即期结售汇业务机构信息变更备案表》。

（四）部分银行营业网点业务停办不报备。调查了解，该市中行系统于2007-2009年先后撤并了4个外汇业务营运网点，随着网点撤销、人员分流，均未按规定提前向外汇局报备《银行停办即期结售汇业务备案表》。再如该市工行、农行各有一个外币代兑机构，因酒店停营后难以找到酒店老板办理外币兑换停办事宜，导致退出多年一直未向外汇局进行业务停办备案。

（五）金融机构标识码维护意识普遍较差。据对机构信息清理，发现银行在申请结售汇业务市场准入赋码后，外汇指定银行往往忽视金融机构标识码的维护，普遍存在着金融机构标识码维护不到位情况，造成外汇局代码系统信息与实际情况不符，有的机构退出未报告代码停用，有的信息变更后未及时进行维护。如该市代码系统中有108个备案机构，但实际只有102个存在；代码系统中有近三成机构升格后未申请代码维护，导致代码系统中的名称与金融许可证登记名称不符。

（六）结售汇业务管理制度建立随意性强。通过近年来对银行结售汇市场准入业务资料审核，发现一些银行的结售汇业务内控制度照搬照抄现象严重，均照搬上级行制度文件原版，没有制定适宜本行机构网点实际的内控制度，更谈不上建立单独的结售汇管理制度，有些行报送的内控制度是三年前，已严重过时，新的外汇法规内容没有及时更新到内部操作规程中，致使制度建设与网点自身实际业务脱节，没有针对性，缺乏约束力。

二、造成结售汇市场准入管理困难的原因分析

（一）备案制准入管理机制先天缺陷。一方面，现行外汇业务许可呈模糊管理状态，在业务范围许可上由银监局规定颁证，在市场准入上由外汇局核准或备案，存在管理两张皮现象。另一方面，由于对基层分支行备案制准入条件要求较低，部分银行以铺摊头抢市场为先导，业务品种贪大求全，业务拓展不计成本，盲目申请结售汇业务授权，将其当作“任务” 、“目标”和考评指标来完成，普遍存在“重申请、疏管理”，以致出现较多零业务网点。再一方面，现行外汇管理体制改革后，外汇局大多精力都放在了非现场监测分析、核查工作上，实行备案制准入管理，但未明确分支局对哪些不予备案，基层分支局很难把握，外汇局一般只注重材料审核，对条件符合、资料齐全的都给准许，很少有否决的。

（二）部分银行外汇政策法规意识淡薄。银行反映，作为金融企业，他们考虑较多的是业务规模、经营效益，对外汇从业人员业务培训较多是业务操作，而较少考虑外汇改革后既要当好操作员又要当好监督员，加之现行外汇政策文件较多而且变化较快，外汇营业网点经办人员调动频繁等多重因素，从业人员一般只懂得业务操作，对外汇业务监督管理知晓不多，特别是对结售汇业务市场准入、变更、退出等管理不到位，个别银行网点信息变更后长时间不向外汇局办理备案登记，大大影响了外汇管理法律法规执行效果。如该市中行、建行业务管理人员对远期结售业务准入政策理解有误，简单认为其上级行已经准入，并有业务准入接口，故而未向外汇局进行准入备案。

（三）外汇业务市场准入管理手段滞后。一方面，在现行基层分支行结售汇业务市场准入备案制管理体制下，机构信息管理更多的是依赖银行主动备案，外汇局对于迟备案或未备案而开办结售汇业务的很难及时发现。另一方面，目前外汇局对银行外汇业务市场准入实行的是手工备案管理，没有实现网上系统业务准入，银行一经初始准入备案赋码后再开办其它外汇业务，外汇局也很少及时发现，即使发现也已形成事实。再一方面，汇发（2007）20号文件第五条规定：被授权机构如发生重大违规行为受到外汇局处罚，自执行处罚决定之日起6个月内，该机构的原上级授权行不得新授权下辖机构开办结售汇业务。但实际操作中，由于信息不对称，外汇局很难知晓其上级行的授权资质情况，也就不便进行准入备案管理。

（四）外汇指定银行内控管理不到位。在近年对银行结售汇业务专项检查中，发现带普遍性的问题是内控管理欠规范，业务操作制度较多，内控管理特别是法律法规执行监督措施较少，而且落实不到位，一线操作人员忙于日常业务，重于业务指标完成而疏于业务知识学习与政策水平的提升，对制度规定知之甚少，制度成了写在纸上的一纸空文，挂在室内的展品摆设。

（五）市场准入监管处罚面临着两难。一方面是法规处罚额度规定僵化。新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》第四十六条规定“未经批准擅自经营结汇、售汇业务的，由外汇管理机关责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，由有关主管部门责令停业整顿或者吊销业务许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对总行、分支行甚至分理处，处罚额度明显过于僵化。另一方面，基层支行甚至分理处、营业所外汇业务量一般较小，有的全年不到1万美元甚至更低，有的甚至不故意而为，按《条例》进行查处金融机构确实难以承受。这种两难局面在很大程度上掣肘了外汇业务市场准入管理。

三、政策建议

（一）完善备案制准入管理机制。一方面，建议由外汇局单独颁发外汇业务许可证，或规定经由外汇局许可银行外汇业务市场准入后银监局再行颁发有经营外汇相关业务资质的金融许可证，建立与银监系统的沟通机制，从源头掌握银行机构准入、变更信息，提高外汇业务市场准入管理效率。另一方面，适当下放外汇业务准入审批权，改备案管理为一定程度的核准+备案管理，或者完善现行备案管理规定，赋予基层基层分支局一定的备案否决权，从业务发展实际需要进行核准或备案，从整合人力资源、节约业务营运成本的角度出发，优化外汇业务机构网点配置，对已准入的要跟踪监管，可设定核准后6个月内无业务发生予以取消资格的规定，对业务量始终发展较缓的予以合并的规定，减少资源浪费。

（二）严格外汇业务市场准入管理。一方面，各外汇指定银行应在加强外汇人员业务知识培训的基础上，加强外汇政策法规教育，提高外汇政策法规意识，增强银行机构执行外汇政策的自觉性。另一方面，各外汇指定银行应建立机构信息管理长效机制，适当保持外汇从业人员的稳定性，加强机构管理人员交接环节管理，确保机构信息管理工作到位。同时，各外汇指定银行应加强机构信息档案管理，及时将业务、机构信息资料整理归档，保证资料齐全、规范。

（三）加大市场准入违规查处力度。一方面，总局应完善相关法律法规，细化市场准入违规处罚规定，区分违规主体大小、违规情节轻重，尽量做到政策规定既具权威性，又具人性化。另一方面，外汇局应建立和完善违规信息披露制度，对于银行机构网点信息变更备案超限期或擅办结售汇业务的违规行为公开披露，加大违规行为查处力度，对部分银行违规结售汇业务市场准入行为区分是善意违规，还是恶意违规，对恶意违规的要从重从严查处，对善意违规的可适当减轻、从轻或免于处罚，增强金融机构备案管理意识。

（四）督促外汇银行完善内部管理。一方面，外汇局应督促银行根据外汇政策和业务发展及时修订、完善相关操作规程，将制度精细化，明确各部门和各岗位工作职责，建立和完善内部联动机制，加强部门之间的沟通协调，严格履行代位监管职责，确保各项外汇管理政策落实到位。另一方面，外汇分支局要依据新形势对辖内外汇指定银行开展更具针对性的专项培训，解决银行总行-分行-支行-网点逐级传递式培训效果不佳的问题，对银行网点经营结售汇业务进行正确引导，防止银行同业恶意竞争和盲目跟进，保障各级银行主体稳健经营结售汇业务，推进外汇市场有序发展。

（五）改进外汇市场准入管理手段。一方面，建议总局在应用服务平台下增设《结售汇市场准入与退出管理信息系统》子系统，区分业务种类准许银行接入不同业务系统接点，实现结售汇市场准入、变更、退出网上管理，形成完整的准入机构信息库，方便机构信息调阅、查询，进一步提高工作效率。另一方面，建立银行结售汇业务市场准入授权信息批露管理机制，实现外汇局与银行间结售汇业务市场准入授权信息共享，真正实现银行结售汇市场准入管理工作的科学化、规范化。