试析中国铁路行业竞争机制的引入

摘要:中国的铁路行业长期实行的是政府直接投资、垄断经营的规制体制,但是由于规制体制的不健全以及规制机构和被规制企业之间的信息不对称,使得该行业存在着社会福利损失、政府规制失灵等问题。在技术进步、需求增长、管理成本上升、替代性竞争存在的情况下,铁路行业引入竞争机制成为可能。区分自然垄断业务和非自然垄断业务,实现“网运分离”则是中国铁路行业引入竞争机制的必由之路。

关键词:自然垄断;竞争机制;网运分离

中图分类号:F502 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)01-0010-05

一、引言

铁路行业作为自然垄断产业之一是产业经济学领域最为活跃的研究课题之一,也是当前中国经济体制改革的热点问题。由于铁路行业自然垄断的经济特征以及政府规制的失灵,导致该行业存在许多问题,造成了社会福利的损失。因此,迫切需要对该行业进行改革,引入竞争机制,但由于中国的经济正处于转轨时期,制度建设还不完善,导致了在该行业引入竞争机制困难重重。但由于需求及自身技术特点的变化,铁路行业已经失去了原来全行业自然垄断的性质。只是在其中的路网部分具有自然垄断性质,而在路运部分不再具有自然垄断的特征,从而通过区分这两部分业务,实现“网运分离”,使得在该行业引入竞争机制成为可能。

二、铁路行业的经济特征

铁路行业是个典型的自然垄断行业,它具有以下经济特征:

1. 资产的专用性和巨额的沉淀成本。资产的专用性包括场所专用性、物资专用性、人力资本专用性和其他专用资产。沉淀成本一般是指由于资产的专用性等原因使得企业在停产时不能回收的成本。铁路行业路网建设的高投入以及巨额的沉淀成本造成了铁路行业较高的进入壁垒和退出壁垒,阻止了其他外部潜在性企业的进入。

2. 需求弹性小。铁路行业所提供的服务是人们所必须的,特别是在春节期间,会有大量的流动人口涌向各类运输中心。此时,回家感受亲情的收益会非常大。一般说来,安全、迅速、而又较便宜的仍属火车,所以在春节期间需求量特别大,且具有需求刚性。

3. 正外部性大于负外部性。铁路行业的正外部性主要表现在:(1)铁路行业的发展带来了人和物流动的加快,从而更好地促进一个国家和地区的经济发展。(2)对国防的保障作用。(3)对其他产业(如钢铁、机械制造、能源等)的引致效应。铁路行业的副外部性主要指对环境的破坏作用及一定的交通事故。两者相比之下,铁路行业的正外部性明显大于负外部性,也正是鉴于此,使得各国的铁路运输行业都不同程度地存在实际供给不足。

4. 规模经济效应。因为铁路行业的固定成本占总成本的比例很大,且边际成本很低,所以在一定的供给水平内,其长期平均成本随产量的增加呈下降趋势,规模经济的特征决定了由一个企业大规模生产比由几家较小规模的企业生产更能有效地利用经济资源。

5. 网络经济效应。铁路行业属于网络型产业,具有网络经济效应。也就是说,构成网络的各成分之间存在相互补充的关系,网络系统一旦形成,便会产生某种程度和形式的网络正外部效应,即网络的参与者越多,这个网络的价值就越高。这种网络正外部效应可以导致“赢家通吃”的市场效果,即势力较大网络能轻易地击败竞争对手。

6. 成本劣加性(或成本弱增性)。所谓“成本劣加性”是指这样一种情况:对某个既定产量,由一家企业进行生产的成本要小于由两家或两家以上的企业进行生产的成本。因此,自然垄断不仅可以存在于规模经济阶段,在规模不经济阶段也可以成立,只要单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率(成本更低)地向市场提供同样数量的产品和服务,那么该行业就属于自然垄断行业。铁路建设需要大量的投资。据估算,修建铁路每km需要2 000万元~4 000万元。很显然,除非线路过于繁忙,否则盲目在两地间铺设两条铁路,由于其初始投资规模过大,并且一旦投入,沉淀性极高,从投入产出的角度分析,这是极不明智的行为。从整个社会的角度考虑,两家路网公司、两套铁路路网虽然会形成一定程度的竞争,但这种竞争是弱性的,更多的是造成社会资源的浪费。

基于铁路行业的以上经济特征,使得一家厂商为市场提品供给的资源配置方式优于多家厂商同时提供供给,为了实现规模经济和增加社会福利,一方面,政府必须采用市场进入规制措施,避免其他厂商进入进行重复建设,造成社会资源的浪费,以此来保证一家厂商以最低的成本向社会提品供给。另一方面,政府必须采用价格规制等措施,以防止垄断企业利用其垄断地位制定高价或其他手段获取高额利润,损害消费者的利益。即政府必须对铁路行业进行市场进入规制和价格规制。这使得铁路行业具备了双重垄断(自然垄断和行政垄断)的性质。

三、铁路行业垄断经营存在的问题

(一)双重垄断导致社会福利损失

在自然垄断的情况下,成本递减的技术特点排除了完全竞争,因此对铁路行业来说,平均成本是递减的,而边际成本又低于平均成本。在无管制的情况下,铁路行业会凭借自己的垄断地位制定垄断价格,剥夺消费者剩余,获取超额利润。如图1所示:无管制时,垄断厂商会根据MR=MC的原则,在P=A的价格下提供Q1的服务,获取的垄断利润为ABCD,这已然造成了全民福利的损失。因为Q3才是社会有效率的产量,Q1远小于Q3,这就意味着,资源未得到充分利用,社会对铁路运输服务的需求未得到充分满足。从理论上讲,如果政府按边际成本定价原则(P=MC)对铁路行业实施价格管制,则可以减少自然垄断造成的全民福利损失,但此时价格P下降到G点,此时的价格小于此时的平均成本AC,铁路行业会蒙受亏损,亏损部分为FIKG。此时,为使垄断厂商继续生产,政府必须对亏损部分进行补贴,但政府补贴的来源主要是税收,而税负的增加又明显导致其他经济成本,使社会福利减少。此时,折中的办法就是按照平均成本定价(P=AC),使价格P=E,相应的产量为Q2,Q1

(二)政府规制失灵

管制理论认为对自然垄断厂商进行管制是建立在市场失灵和保护公共利益的基础上的,主张以政府管制来纠正市场失灵,但是政府管制进一步导致了竞争机制的缺乏,这使得铁路行业存在以下两个方面的经营缺陷:(1)管理松懈和低效率;按照莱本斯坦的X―非效率理论,当市场上只存在一家垄断企业提供满足市场需求的全部产品或服务时,由于没有竞争压力,使其不能有效利用全部生产要素。铁路行业属于国有企业,虽然长期以来中国的国有企业改革已经取得了一定的进步,但是在铁路行业,铁道部依然具有双重角色:一是代表国家行使铁路行业的政策制定和调控职能;二是行使铁路行业的所有权和日常经营职能,经营庞大的铁路网,直接控制铁路行业生产指挥系统,统一下达和审批运输生产计划,命令、指挥、协调、调度全国的机车车辆和设备,这就使下属的铁路局同时具有企业和社会公益事业的双重属性,难以真正实现独立核算和自负盈亏,同时,由于铁路行业客观受到政府的保护,享受政府补贴,可以获得稳定的收益,且在价格管制下,企业一般通过高估成本获取了高额利润,使得企业缺乏降低成本提高效率的压力和动力,从而导致铁路行业漠视消费者的需求,管理松懈,服务单一,成本上升,效率下降。(2)政府被俘获及寻租问题。俘获理论认为,管制的供给是应行业的管制需求产生的(换句话说,立法者被行业所俘获),随着时间的推移,管制机构会受行业控制(管制者被行业所俘获),即不论是不是出于预谋,意欲对某一行业进行管制的机构最后都会被这一行业所俘获,这是因为由于自然垄断企业的垄断地位及战略意义,企业有动力花费成本通过劝说、施加压力等形式影响政府决策,使政府制定出更加符合企业利益的政策,从而导致资源配置扭曲,降低企业生产效率和社会分配效率,最终使得管制促进的是行业利润,而非社会福利。

四、铁路行业引入竞争机制的困境

铁路行业垄断经营的合理性与其垄断经营所导致的各种问题之间形成了矛盾,这种矛盾最早被英国经济学家马歇尔发现,因而被称为“马歇尔困境”(即“斯拉法冲突”)。“马歇尔困境”的本质是垄断与竞争的冲突,是鱼和熊掌不可兼得的矛盾,也是铁路行业治理难题的核心。

铁路行业属于自然垄断行业,为了破解自然垄断行业的治理这道世界性难题,人们在理论和实践方面进行了广泛的探索。美国经济学家克拉克于1940年提出了有效竞争理论的概念,认为应该将竞争作用和规模经济作用有效地协调,从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。1980年,鲍莫尔等人提出了可竞争市场理论,认为只要市场不“关闭”,外部企业可以进入,从而可以竞争,则潜在的竞争企业会对在位垄断企业构成威胁,进而克服垄断经营所导致的各种社会问题,提高在位垄断企业的效率。但这些理论对于中国目前的铁路行业具有不可操作性。

首先,有效竞争难以达到。虽然竞争是促进经济发展的有效手段,但有效的竞争需要有效的制度来保证,这其中既包括产权制度的建设,同时也需要不断地完善法律体系和市场体系。但转型期的中国由于制度建设方面的不完善导致竞争缺乏有效性。

其次,可竞争市场理论失效。由于可竞争市场理论建立在一系列严格的前提假设之上,所以真正的可竞争市场在现实世界中很难出现,特别是由于铁路行业路网部分具有的成本劣加性和网络经济性使得先进入的企业完全垄断了市场,具有先行优势,潜在进入者由于期望收益较低且可能受到在位企业的威胁而选择不进入该市场。况且,由于中国经济发展水平不高,当前中国民营企业实力相对较弱,往往难于担任潜在进入者的角色,也难以发挥潜在进入者促进在位企业提高效率的作用。

再次,不可能修建两套路网。铁路行业的路网部分主要由轨道、路基、桥梁、隧道、车站等固定设施以及通信信号、供电设备等移动设施组成。这些设施一方面耗资巨大,使用寿命长,折旧需要很长时间,并且具有很强专用性和很高的沉淀性。而且还具有成本劣加性和网络经济性。

五、铁路行业引入竞争机制的可能性

由以上分析可知,由于中国经济发展水平还不高,制度建设还不完善,以及铁路路网部分所存在的较强的自然垄断特征,使得要在铁路行业引入竞争机制存在很多困难。但是,我们应该注意到,由于需求和自身技术特点的变化,铁路的路运部分(铁路运营部分)已不再具有自然垄断的性质。另外,由于竞争机制的缺乏导致铁路行业的管理成本上升使得路运部分不再具有较强的规模经济特征。

(一)技术和需求因素的动态影响

在生产要素价格不变的情况下,技术进步是厂商生产成本函数变化的决定性因素。铁路运输行业的路运部分主要是通过机车车辆向消费者提供运输服务,其固定成本主要由机车车辆的购置成本以及路网的使用费形成,相比由职工工资、燃料费、列车维修费等构成的费用,固定成本在整个成本结构中所占的比重并不大,并且随着技术的进步,使得铁路路运部分的平均成本降低,也就是沉没成本降低,这意味着平均成本随产量的增加而下降的趋势受到抑制,或上升的趋势得到增强,使得该领域不再具有自然垄断的性质,如图3所示,当平均成本为AC1时,由一家铁路运输公司提品供给Q1,即可达到最优状态。当平均成本变为AC2后,最优资源配置是由两家生产Q2铁路运输公司提品供给2Q2,使得竞争的引入成为可能,并且由于市场的新进入者可以在租用机车车辆和中标后,接管原有的职工队伍,降低了因需要大量资本和专业技术人员而引起的市场进入障碍,增加了该部分的可竞争性。另外,市场的扩张和市场需求的增长,引起需求曲线的移动和均衡产量的增长,也使得路运部分趋向于“可竞争”,当需求曲线向右移动时,独家垄断就不能成立,两家或多家铁路运输公司提供服务会更有效率。

(二)管理成本上升

铁路行业排斥竞争是由于生产大量产品导致的企业总平均成本曲线下降(见图4)。但如果我们把成本的含义扩大,情况就会发生变化。由规模经济的定义可知,构成自然垄断特征存在的成本特点是其平均成本具有下降趋势,这里的平均成本下降是指构成产品的生产性直接成本(AC1),我们此处把“生产性直接成本”定义为生产过程中产生并与加工工艺有关的直接成本。但是,在企业中不仅存在直接生产成本,还存在影响企业生产的管理、信息、运输成本(AC2),企业是否具有规模经济,不是取决于生产性直接成本,而是取决于企业的整体成本,并取决于每一种成本对总成本的贡献,随着企业管理越来越现代化,以及自然垄断本身的巨大规模,企业的科层组织越来越多,管理成本在企业总成本中的比重越来越高。因此,管理成本就成为考虑企业规模经济时必不可少的重要成本因素。由于在铁路行业的路运部分,管理成本对总成本的贡献比直接生产成本大,因此使得该领域的总平均成本曲线(AC3)呈上升趋势,导致铁路运输企业的最佳规模变小(最佳产量由Q0变到Q1),使得铁路运输服务可分别由几个企业提供,从而导致铁路行业路运部分的竞争产生。

(三)替代性竞争的存在

由于替代性竞争的存在使得铁路的路运部分不再具有自然垄断性质,铁路的路运部分总体上看已经处于竞争异常激烈的市场之中,来自公路、民航、水路等的竞争已经对铁路客货运构成了相当大的冲击,铁路运输在国内运输结构中正处于不断下降的趋势,作为铁路运输服务的终极提供者,路运部分首要的是以尽量低的价格提供尽量高的服务,以应对这股冲击。

五、中国铁路行业引入竞争机制及规制改革的思路

对于铁路行业的改革,其方向应是减少垄断,加强竞争,但是由于存在规模经济和竞争活力的两难选择,使得实现有效竞争依然是中国铁路行业治理的目标。但由以上的分析可知,由于制度建设的不健全,使得中国铁路行业要实现有效竞争困难重重,因此,首先必须从制度建设方面着手,如完善市场体系和市场竞争机制、完善反垄断法律、设立相对独立的政府规制机构。其次,寻求适宜的治理模式,即“网运分离”的治理模式。政企不分是困扰中国铁路的一大顽症,铁路运输是一个比较特殊的行业,它兼有基础性、公益性、企业性、网络性等多重属性。在“网运合一”的管理体制条件下,这些属性相互交织,难于区分。政府和企业在铁路运输方面的权责利界限不清,铁路的社会效益和经济效益无法各得其所,政府干预使得企业难于适应不断变化的市场需求。“网运合一”为社会各方面从事铁路运输、参与铁路市场竞争树立了强大的壁垒,使铁路运输业内部无法展开有效的竞争。解决上述问题的有效办法,就是要突破传统“网运合一”体制的约束,通过推动运输制度变迁,建立一种全新的,适应市场发展的企业制度模式――“网运分离”,即具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施与具有生产竞争性的铁路客货经营实行分开管理、独立核算的经营模式。

六、结束语

实现有效竞争是中国铁路行业治理的目标,但由于制度建设的不健全,使得中国的铁路行业要实现有效竞争困难重重,因此要通过健全管制体制、完善市场竞争机制和各种反垄断法律体系等措施,在国有经济的框架下促进铁路运输企业之间的有效竞争,提升铁路行业运行效率。并且通过“网运分离”的治理模式,增加路运部分的竞争性,并保持铁路路网部分的规模经济特征,避免人为分割路网造成的交易成本上升,以发挥该部分的成本优势,以实现铁路行业的有效治理。

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Analysis on the Introduction of the Competition Mechanism to the China's Railway Industry

Li Binhua

(Business School, Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

Abstract: In the long run, China's railway industry carries out the regulation system which the government invested directly and managed monopoly. But the imperfect regulation system and the information asymmetry led to the losses of social welfare and the ineffective government regulation in this railway industry. In conditions existing the technology progress, demand increasement, management cost rising and the competition substitution, it is impossible of the railway industry inducing the compelition mechanism. Distinguishing the natural monopoly business and realizing the separation between web and transportation are the road for railway industry inducing the competition mechanism.

Key words: natural monopoly; competition mechanism; separation between web and transportation