空置税:取代物业税的一种思路

摘要:近期,社会各界对物业税应否进入政府操作层面的争论再度升温。剖析物业税可能带来的矛盾与问题,可得出以空置税取代物业税的思路:一方面,空置税可以吸收国际上利用物业税有效调控房地产市场的成功经验,发挥物业税的积极作用;另一方面,空置税可以避免在我国当前客观实际情况下开征物业税可能带来的种种弊端。

关键词:物业税;空置税;房价;宏观调控;十七大报告

中图分类号:F812.42 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)02-0036-05

2009年《深圳市综合配套改革三年(2009～2011年)实施方案》的出台使物业税进入政府操作层面,其施行是否符合我国的现实国情及房地产业的实际状况成为专家学者和社会大众的讨论热点。本文将在吸收诸多研究成果的基础上分析物业税可能引发的矛盾和问题,继而找出较为有效的解决办法――以空置税替代物业税,并对空置税进行初探。

一、征收物业税可能面临的矛盾和问题

从国际经验来看,物业税已经成为各国政府调节房地产市场的重要手段,具备值得肯定的诸多优势,但从我国现阶段国情出发,征收物业税可能引发多方面的矛盾和问题:

(一)宏观经济环境尚未稳定,征收物业税不适时宜

经历金融危机洗礼的各国经济,目前尚未走出衰退的阴霾。2009年第一季度,世界主要经济体GDP增长指数均为负值:美国负增长5.5%,日本负增长率高达14.2%,作为欧盟核心的英、法、德负增长指数都在5%左右,我国外向型经济所面临的国际贸易环境相当恶劣。国内经济发展状况也不容乐观,过去9.5%~10%的高增长态势无法长期维持,“保八”成为2009年经济工作的主要任务,而且增长主要依靠政府财政政策的支持和推动,其自身未必具有持续性。作为国民经济重要支柱的房地产业,具备产业链条极长、与其他诸多产业关联度极高等特点,它是影响GDP未来走势的重要因素。

图1表明,以房价为显著标志的我国房地产业的发展状态与以GDP指数为标志的国民经济运行状态相互关联、影响甚深[1]。物业税的课税对象是全国范围内的一切不动产[2],其主要目的是通过强制性增多流通领域的房产数量来降低房价。那么,物业税的直接负效应可能使刚刚企稳的国民经济再次陷入困境。因此,在内外经济形势如此低迷的情况下,简单地套用他国经验、盲目征收物业税并不符合“天时”。

(二)物业税合法性没有普遍共识,地方财政面临严峻挑战,征收物业有待论证

在西方发达国家,房屋及其下面的土地是随买卖一并交易的,业主一次性获得的是土地及土地上房屋的双重产权。我国城镇土地归国家所有、农村土地归集体所有,房屋的买卖已经是剥离了土地层面的单纯地上不动产的交易,而土地出让金在本质上是房产所有者一次性支付的使用70年土地的租金。[3]这种特殊的国情就给物业税的征收带来了多重阻碍:(1)一次性付齐的土地出让金能在短期内直接增加地方政府的财政收入并充当地方干部政绩考核的硬性指标,如果征收物业税,财政收入严重吃紧的客观实际必然使地方政府存在抵触情绪。(2)人们认为高额的土地出让金中理应包含了70年的物业税,如果旧房的土地出让金不被折合成物业税,那就无端增加了现有产权人的负担[4],而且难逃不公平征税的嫌疑。如果旧房的土地出让金被折合成物业税中的一部分,那么物价变化导致的折合方法是否合理也是一个障碍。即使按照硬性指标将土地出让金折入物业税中,地方政府仍旧绕进面临财政吃紧的境地[5]。(3)我国土地的性质决定了房屋所有权人不拥有房屋下土地的产权,因此,在没有产权的情况下,对房产所有人征收物业税在法理上找不到依据[6]。

(三)当前房价过高,某些房屋用途尚未确定,征收物业税难以确定合理税率[7]

物业税的征收是借鉴国外调控房价的经验对不动产征收的税额,税率的高低则需要比照国内外具体情况审慎定夺。以国际通行的第一套住房征收1%的物业税为例,2009年8月北京市商品住房成交价为18 159元/m2,北京市规划2010年城镇人均住宅建筑面积达30m2以上,按1家3口的居住面积为90m2计算,该家庭每年需缴物业税额为16 343元,2008年北京市城镇居民人均可支配收入为24 725元,这就意味着1个北京市城市居民3口之家缴纳的物业税税额占家庭收入比例可达22.1%。同样征收1%的物业税,美国的财产税支出仅占家庭可支配收入比重的3%~3.5%。可见,国际惯例未必适合我国实际。即使确定了第一套房的税率,如何确定第二、三套或者更多套住房的物业税率也是一个值得商榷的问题。韩国实施一宅一户制度,第二套住房收入的资产增值税为36%,第三套住房更是高达60%~75%,[8]这是因为韩国政府严格限制买房投资行为,而我国“十七大”报告指出,要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”、“扩大中等收入者比重”,也就是说,国家鼓励中等收入者通过财产性投资获取合法的收益[9],而财产性投资最典型的方式就是购置房产。此外,受我国文化传统的影响和当前大学生就业压力大等现实条件的制约,有些家庭购置二套房是供成年子女居住;随着城市范围扩大,有些家庭因工作单位与居所距离过远才购置二套房。如果税率过高,或者高税率征收范围过大,将会引发新的社会问题;如果税率过低,在房地产市场卖方主导的前提下,投机者可以通过转移实际纳税人的方式把税负强加给买房人,这样物业税就无法达到其预期目的。

(四)缺乏相应的组织机构和人员,征收物业税的政治成本、经济成本过高

目前,多数国家是通过地方政府内部的专门机构负责物业税的评估与征收。我国现有的评估体系尚未完善,组织机构不健全、人员专业素质不高,更达不到科学、公开、规范的程度[10]。经济处速发展阶段,房地产市场价格尚未进入稳定周期,评估周期过短无疑也是一个评估难题。当前实际缴税人是单位(个人通过单位代缴代收),如果直接面对房地产所有人,我国税务体系在短时间内能否填补经验的空白,完成收税环节点对面向点对点的转换还有待考察。因此,无论是配备评估系统的机构、人员,还是进行税务系统新的大改革,征收物业税将耗费大量人力、物力。另外,评估结果和物业税率的确定直接关系到纳税人的缴税额度,物业税可能引发的腐败等问题会不会使我国付出过大的政治成本和社会成本也是不容忽视的问题。

(五)开发商追逐利益最大化,征收物业税抑制房价的实效性有待考证

从理论上讲,征收物业税是将一次性收缴的相关税费在70年中分期征收从而降低购房门槛,但在市场交易中,说房价并不是随着地价的降低而直线降低的,供需关系紧张、房地产商“捂盘惜售”等行为都是导致房价非理性飙升的重要原因。地产公司追逐利润最大化,他们不会将房价立刻降至百姓期望值,很可能通过市场营销、增加房产附加值等手段争取与政府和买房人的博弈时间,消费者并不会获得真正的利益,以后每年支付的物业税总和很可能还超过一次性付款买房的价款[11]。

(六)地产商准入门槛降低,征收物业税可能加大金融风险、造成土地资源浪费。拿地成本大幅降低,房地产开发对房地产企业资质的要求也就随之降低,受高利润率吸引,新的房地产企业将应运而生,新老企业都会在零地价的刺激下大肆开发楼盘,房地产市场的短期虚假繁荣会带来土地资源的极度浪费和房屋的过度建设。从消费者角度看,困难群众可能仍旧支付不起房价而需要政府提供保障性住房;中等收入者可能因为房价的降低具备了囤积房产的能力,合理的投资行为可能转向投机行为;购房门槛的降低也会使一部分支付能力较为低下的买房者通过按揭方式实现购房愿望,随后,物业税的缴纳和税负的逐年升高会不断增加购房者的负担,这无疑给银行增加了巨大的金融风险[12]。

总之,中国房地产业面临的我国社会主义初级阶段的特有国情决定了中国政府在房地产领域的宏观调控措施绝不能照搬西方模式,我们必须在吸收物业税有利因素的同时,深刻分析其存在的问题和可能引发的矛盾,从而找到取代物业税的新思路,引导我国房地产业健康发展。

二、关于空置税的初探性研究

征收物业税的一个主要原因是政府希望通过强制性措施推动大量闲置房进入市场交易环节,从而达到稳定房价的效果。上海易居房地产研究院2009年4月28日研究报告显示:从全国来看,2008年我国商品房和商品住宅的空置率分别增至9.5%和6.34%,如果这些白白闲置的商品房能够被合理利用,那么房地产领域贫富差距过大引发的尖锐矛盾将得到有效缓解。如何借鉴物业税的合理化因素,避免其存在的弊端,切实提高空置房的利用率等问题,笔者将在以下关于空置税的研究中初探性地给予回答。

(一)关于空置税的界定

所谓空置税是对我国城镇范围内、处于空置状态的所有住房按一定比例征收的财产性税额。所谓“处于空置状态”许多业内人士认为应该是指商品房已经竣工且被验收合格、取得了建设管理部门颁发的交付使用许可证书但尚未售出的状态。建设部对空置状态的理解则是经过竣工验收后,商品房滞销积压3年以上的状态。有学者提出“空置房应该包括开发商在房地产市场前期产品定位产生偏差导致的大量无需求楼盘;楼盘前期推广力度不够,销售不力产生的大量尾房;购买人群对新房降价的期待使楼盘销售周期拉长,从而使老楼盘转为新增空置房;开发商用于抵债的债权方以及被法院罚没、羁押而进入二手房市场的部分房屋”,“空置既针对房产持有人,也同样针对地产持有人”[13]。笔者认为,空置税的界定应该考虑以下几种因素:

1.空置房定义不应该局限于商品房的范畴,只要是处于空置状态的住房,不论是商品房还是经济适用房、两限房或者其他政策性住房都应该成为空置税课税的对象。因为征收空置税的目的是在整合一切空置房源的基础上,利用收税的强制将其推向市场,从而缓解住房市场供需关系紧张的局面。

2. 将“空置状态”规定为滞销积压3年以上会造成房地产资源的极大浪费。房屋只要竣工验收,而且取得了交付使用许可证书,就代表该房屋完全达到使用标准,认为延长房屋的可空置时间,不仅给房地产商提供了“捂盘惜售”的余地、极大浪费房地产资源,而且也是对购房人的极大不公平,因为现在房地产市场中,买房需求过剩、房地产商可以开盘预售、房地产商在房屋建设过程中具备宣传营销的能力。

3.空置税针对土地持有人仍旧缺乏法律依据。如果单纯从防止开发商“囤地”的角度出发而对地产持有人征收空置税,不仅同征收物业税一样不会得到法理上的支持,而且也完全没有实际需要。因为现有的防治开发商“囤地”的相关措施已经取得了显著的效果,比如“已有土地尚未开发到一定比例不具备再申请用地的资格”,没有必要为了追求房地产的统一管理而作出统一规定,因为我国房产所有者与土地所有者天然就处于剥离状态。

4. 空置税的课税对象只针对住房。征收物业税的初衷也是为了解决百姓住房难的问题,因此没有必要把课税对象扩大到一切不动产,因为对商业性建筑、公共建筑等征收物业税根本无法缓解住房供给不足的压力,而且在商铺供过于求的情况下,因为加重税负可能导致商业成本增加,商业成本的增加可能致使商业经济发展速度下滑,这种不利于国民经济健康发展的税收要坚决予以抵制。

5. 一个家庭拥有的第二套住房不宜被定义为空置房。因为征收空置税打击的对象主要是占有大量房产的炒房客等投机者,而不是合理合法获取财产性收益的中等收入者,允许一个家庭拥有两套住房符合我国“扩大中等收入者比重”的目标,符合我国现有家庭结构对房地产资源合理利用的范畴。以一个家庭拥有的第三套住房作为空置房符合我国国民经济发展阶段的实际,拥有三套以上住房的家庭属于在市场经济体竞争中的优胜者,作为先富起来的一部分人,他们在享有改革开放成果和资源的同时应该负有更多的社会责任,对这部分高收入人群征收空置税符合世界各国在调节不动产收入举措上的国际惯例。

(二)空置税代替物业税的原因分析

1. 征收空置税有利于优化我国现行税务体制。空置税是对一切空置的住房征收的税款,在本质上与物业税一样属于财产税。按照国际惯例,现代意义上的税收体系应该包括商品税制、所得税制和财产税制三个主要部分,而作为财产税一种的物业税与消费税、所得税共同构成地方政府财政收入的三大支柱。以美国为例,仅在房地产保有环节征收的不动产税就已经占到地方财政收入的60%,如果算上取得和转让环节的多种税收,该比例可高达80%-90%[14]。而我国的现状是:商品税制和所得税制发展得相对完善,财产税制却相当滞后,而且随着第二产业地方分享所得税比例的下降、第三产业营业税的显著不确定性和所得税税基的流动性特征的日益明显,地方政府很难找到长期、稳定的税源。选择对非流动极强的房产起征空置税,地方政府就不必通过“以费代税”、“批地卖地”、“政府间接参与房地产开发”来增加财政收入,可一方面可以避免税种众多、环节复杂、重复征税、房地产价格脱离价值轨道、房地产市场供求关系被严重扭曲的现状,实现税务体系的科学化、完整化,从而可以减少税费给购房者带来的价格负担;另一方面空置税完全可以效仿国际上物业税的惯例,纳入地方税收体系,给地方政府提供独立、稳定的税源,作为地方政府财政收入的重要组成部分,从而避免地方政府陷入无地可批、财政收入丧失可持续性的境地,减少土地、金融失控的风险。

2. 空置税同物业税一样有利于打击“捂盘惜售”、“囤房炒地”等投机行为,引导房地产业健康发展。空置税直接针对空置的住房征收高额税款,这就意味着妄图通过占有大量房地产资源而操纵、哄抬房地产价格的开发商和炒房者必须背上沉重的纳税负担;同时,征收空置税并不会降低购房门槛,那么购房者仍然会保持高价观望的态度,地产商和炒房者根本无法通过延长博弈时间来决定房价走势,他们必须选择抛售手段获得现实性收益。

3. 空置税同物业税一样,可以通过税收手段对社会不同收入阶层进行有效调节,缩短贫富差距[15]。空置税既然是财产税的一种,那么它的纳税义务人就锁定了财产的所有者,也就是说,房地产多的人承担更多的纳税义务,而且随着房地产数量的增多,有些所有者须缴纳翻倍的税额。这种对不动产征税的方式直接实现了对社会财富的再分配,有利于缓解社会矛盾,增加住房保障资金,促进社会和谐。同时,空置税税款不用作为土地出让金的代替品,它给政府财政提供了更多的经济支持,完全可以作为建设保障性住房的建设基金、保障性住房的货币补贴、政府调控房屋租赁市场基金等。也就是说空置税在客观上可以推动“居者有其屋”目标的实现,可以成为政府落实住房保障政策的现实性调控手段。

4. 征收空置税打击的目标是哄抬房价的投机行为,不打击合理合法的投资行为。它只会消除扭曲供求关系的非正常因素,使房价能够真实地反映房地产市场的有效需求,而不会阻碍房价在房地产市场机制作用下的正常上扬,更不会因为制约了房价的上涨而影响我国国民经济的企稳复苏。

5. 征收空置税只针对住房并不针对土地,因而并不替代现有的土地出让金,也就是说,地方政府的财政收入不仅不会减少,还因为对拥有多套房产的富人征高额房产税而增加了长期稳定的税源。因此,空置税的征收比物业税的征收更有利于调动地方政府的积极性。而且已经购置了一到两套住房的百姓不会因为空置税而增加养房负担,不会产生物业税可能引发的矛盾,也不会遭遇物业税面临的抵制。

6. 由于空置税针对空置的住房征税,也就是说实际纳税人应该是开发商或者拥有第三套以上住房的富人,因此,空置税的税率完全可以效仿国际上的做法进行确定。如果我国确定空置税的税率为60%起,随着房产总面积的增多而逐渐递增,那么,目前大量的空置房所有人很可能选择出卖或者出租房屋,这就实现了增加有效性住房供给的目的。另外,为了防止空置房所有人制造假的租赁合同逃避纳税,政府必须严格规范房屋租赁市场,实行严格的出租房屋登记制度,并且对出租人征收高额的房产盈利税,使房产所有人通过出租房最终获得的利润率等于或者略高于社会平均利润率。这样,既打击了房地产投机行为,又保护了居民正常的财产性投资收益,征收空置税更符合我国国情。

7. 空置税的征收不需要增加新的组织机构和人员。目前,我国有空置率的相关统计,具备统计空置房的组织和人力基础。空置税的征收主要针对投机行为,纳税人均为资源优势群体,不用像征收物业税那样在全国各地制定不同的税率,只要确定好统一的税率,再以各地本月市场成交的房屋均价作为纳税基础,从价计征,各地的纳税额就会因本地房地产发展状况的不同而自动显示出差别。为了避免在统计空置房环节可能出现的舞弊和腐败,空置房的统计和空置税的收缴完全可以利用现有的组织机构。比如,空置房的统计可以在综合现有空置率统计部门数据、城镇居民委员会空置房统计数据、物业管理公司空置房统计数据的基础上,向全社会公示空置房信息,最终对目标房屋作出较为客观的综合性判断。统计部门、居委会、物业公司三者相互监督可以提高空置房统计的公信力,防止房屋评估体系中可能存在的腐败。税务部门也可以通过物业公司代扣代缴的方式对散户征收空置税,实现税收体制的渐进式改革。

8. 空置税的征收并不取代与土地有关的税费的征收。所以,随着土地数量的减少、土地价格的攀升,资质差的房地产企业必然被淘汰出局,实力雄厚的企业可能占据房地产领域的主导地位,这对国家加大房地产领域的宏观调控力度、提升宏观调控质量有着重要意义。同时,房价不会因为土地价格的变动而非理性下跌,需要得到保障性住房和援住房的人群也会因为政府财政的增加而得到更多的住房实物或者住房补贴,因此,房价理性的增长会限制盲目购房的人群,减少“房奴”数量。这样,空置税的征收不仅有助于降低金融风险,也可以帮助缓解社会矛盾。有人担心地方政府任期内热衷卖地、寅吃卯粮,那么,我们必须明确的是物业税的征收也未必就能达到约束政府的作用。因为征收物业税后,几近无偿拿地的事实会把竞标取得土地的现状退回到政府批地的时代。所以,真正落实现在在规制土地转让环节的有关政策措施是避免腐败的有效途径,我们不能期望一项空置税根本解决诸多深层次问题。

最后,希望本文对空置税的思考给过热的关于物业税的讨论打开新的研究视野,希望日后空置税的真正实施能够给过热的房价以牵制性的力量,希望年轻的中国房地产业能够优化产业结构、实现可持续性发展。

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Vacant tax: An idea to Replace the Property Tax

Wei Wei

(Mexism School, Beijing Business University, Beijing 100048, China)

Abstract:Recently, whether or not the property tax should entering government at the operational level is heating up again. By analyzing of property tax potential conflicts and problems, we can get the new ideas based on the tax proposed to replace the vacant property; on the one hand, the vacancy tax can absorb the international sucessful experience of the real estate market controling the property tax, play the property tax active role; on the other hand, the vacancy tax can avoid the protential drawbacks of China's current property tax levy in the case of the objective reality.

Key words: property tax; vacant tax; rates; macro-adjustment; report to the 17th NCCPC