政协论文：探讨人民政协发挥界别作用途径

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)将“体现界别特点”作为加强政协自身建设的重点，提出“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径”。深入研究政协发挥界别作用的有关问题，积极探索推动工作的现实方法和途径，是当前人民政协理论研究所面临的一个重要课题。

一、发挥界别作用的重要性和紧迫性

人民政协自成立起就注意体现自身的界别特点。改革开放以来，特别是进入新世纪新阶段，随着社会主义市场经济的发展、社会结构和社会阶层的变化，发挥界别作用显得格外重要。

(一)发挥界别人用是人民政协实践发展的需要

政协自成立之日起，就以“界别”作为参加单位。1954年，全国政协二届一次会议时，全国政协改由党派、团体、界别、特邀四个方面共29个单位组成。以后各届略有变化，至第十届共由34个界别组成。20__年3月全国政协通过的政协章程修正案，在“组织总则”中第一次明确政协“设若干界别”。但对于如何设置界别，以及发挥界别作用的方式、途径和要求等问题，都没有具体规定。《意见》第一次将突出界别特色明确为政协自身建设的特有内涵，并对政协发挥界别作用提出了具体要求。

(二)发挥界别作用直接关系到我国民主政治的优势

第一，人民政协是我国政治架构中惟一一个以界别为单位组成的政治组织。人民政协作为协商机构，其委员由各党派、团体和各族各界代表人士通过协商产生，主要体现人们在利益代表和诉求上的界别区分。这是适合我国国情的民主政治的创造，是我国民主政治的优势所在。第二，作为履行政协职能主体的政协委员，是惟一一个以界别代表的身份履行职责的政治力量。政协委员作为政协履行职能的主体，是各个界别的代表，是本界别参与民主政治的代言人；每位政协委员的背后，都有一个庞大的、具备一定影响力和贡献的社会群体。政协委员的界别代表身份，是人民政协具有广泛代表性和巨大包容性的关键所在。中国共产党通过人民政协这个平台，得以最广泛地争取、团结、影响各派、人民团体和各族各界代表人士，充分利用各种政治资源，调动方方面面的积极性，共同奋斗于既定目标。发挥界别作用，直接关系到人民政协的政治地位，关系到执政党巩固执政地位、提高执政能力、实现执政目标，具有特殊而重要的意义。

(三)发挥界别作用是适应经济社会发展变化的需要

改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多元化，产生了许多新的社会阶层，统一战线也发展成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。人民政协的界别设置虽然基本上能够适应我国经济社会发展的需要，但仍存在不少亟须研究和改进的地方。特别是构建社会主义和谐社会这一重大战略任务的提出，更凸显了政协发挥界别作用的重要性。人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会具有内在的本质的联系。人民政协如何着眼于扩大团结面、增强包容性，认真研究界别设置和调整问题，最大限度地把新的社会阶层和各方面的代表人士吸纳到政协组织中来，已经成为与社会主义和谐社会建设紧密相连的一项重大课题。

二、政协发挥界别作用的现状

改革开放以来，全国和地方政协更是在完善界别设置、发挥界别作用方面进行了积极探索。

(一)适应经济社会的发展逐步调整和完善界别设置

历届全国政协都对界别有所调整。从总数看，适应新的社会阶层的产生，界别总数不断增加。全国政协二届一次会议设29个界别，七届时增至32个界别，八届以来设34个界别。从构成看，有的界别因为社会阶层的消失而取消，有的则新设。如五届一次会议时，取消“合作社”界别，增设体育界别；六、七届政协增加了“中华全国台胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别，体现了台湾和港澳问题被提上重要议事日程；八届起增加了科协和经济界别，同时将“社会福利界”改为“社会福利和社会保障界”、“香港同胞界”改为“特邀香港人士界”、“澳门同胞界”改为“特邀澳门人士界”、“农林界”改为“农业界”。地方政协基本上是参照全国政协的做法。以四川__市政协为例，__市为新建市，一届一次会议(20__年)设23个界别，二届一次会议(20__年)增设民盟和民进达至25个界别，为适应__经济社会的需要，同时对个别界别进行了调整，如“社会福利救济界”改为“社会福利界”，“农林界”改为“农业界”等。

(二)不断丰富开展界别活动的方式方法

如全国政协开展了界别联组讨论、界别联谊、界别发言、界别视察、界别调研等多种界别活动，取得了很好成效。许多地方政协在发挥界别作用方面也创造了不少好经验。全会期间组织界别大会发言、按界别分组讨论、界别专题议政，闭会期间组织界别视察、界别调研，提交界别提案，按界别反映社情民意等。政协第二届__市委员会选举产生后，政协结合__特点，重点在发挥界别作用方面作了一些探索。如政协第二届__市委员会二次会议期间，让各界别代表在大会上代表各界别作大会发言，通过代表发言，及时向党委政府反映社情民意，党委政府对界别代表反映的社情民意高度重视，市委、市政府主要领导对代表的发言，件件有批示，并落实具体责任人迅速作出处理，收到很好的社会效果。

(三)建立健全界别活动的组织和运作机制

各地政协通常通过建立界别委员联系(或活动)小组、确定界别活动召集人，或以专门委员会为依托等，使界别开展活动有了组织保障。一些地方还制定了发挥界别作用的相关规章制度，使发挥界别作用有章可循。

三、发挥界别作用存在的问题

(一)现有界别设置不能适应形势发展的需要

体现在三个方面：第一，界别设置未能覆盖社会各阶层。一些在经济社会发展中起重要作用的新的社会阶层，如金融从业人员、法律界人士、中介机构从业人员等，政协界别构成中没有体现。第二，界别划分界线不清，出现交叉、重叠现象。如科协和科技界、共青团和青联界、

工商联与经济界等，都存在人员交叉重叠的问题。主要是界别划分标准不一，有的是以政党区分，如中共、八个派和无党派人士；有的是以团体区分，如工会、妇联、共青团、工商联、、侨联等等。把不同划分标准的社会阶层归并到一起，必然出现交叉重叠的情况。第三，界别特色不明显的“特别邀请人士”界别，在委员总数中占一定比例。目前列入“特别邀请人士”的，基本上是因为比例或人数限制而无法放入其他界别的委员，以中共人士、党政部门领导为主，这是一个没有界别特色的界别。这个界别的委员人数，仅全国政协是175名。

(二)界别意识不强

主要体现在两个方面。一是政协组织本身界别意识不强。政协的各种参政议政活动，以界别为单位组织的较少，特别是经常性工作多数不以界别为单位组织，对界别的整体优势发挥不够。原因在于，政协组织委员进行经常性活动的工作机构是专门委员会，专门委员会是按政协履行职能的工作进行分设的机构，而委员被编入专门委员会，基本上是根据自愿、协商和统筹安排的原则。不同界别的委员被编入同一个专委会、同一界别的委员被编入不同专委会的情况非常普遍。专委会组织的经常性活动，也就难以体现界别的特点和优势。二是政协委员本身界别意识不强。政协委员履行职责，如参加会议、提交提案、反映社情民意、参与视察和调研等，多数以个人名义出现，对界别代表的身份意识不够。同一界别的委员之间缺乏共同调研的途径和互相联系的平台，难以形成界别的整体合力。界别委员与界别群众的沟通联系也不够，还限于个别的、随意的阶段。

(三)界别组织程度松散，缺乏凝聚力

除了中共、派和一些人民团体外，其他各界别都过于松散，既没有专门的组织机构，也没有建立规范统一的工作制度。一些地方建立的界别召集人制度、界别活动小组等形式，也还处于探索阶段。如__市，一届一次会议期间以界别划分讨论小组，而区县政协主席在讨论期间失去了召集人、领导者的作用。从一届二次会议后又以区县范围划分讨论小组至今，难以体现界别的形式和内容。

(四)界别声音不强，政协还没有成为各界别愿望表达和利益诉求的主渠道

比如提案工作，目前界别提案很少，提案者以界别代表的身份反映本界别问题的也很少。以__市政协二届二次会议提案数据为例，全会期间共收到提案139件，以界别提出的提案仅有1件。其余全部都是以专委会或党派名义提出的提案。政协其他参政议政渠道，如反映社情民意、开展视察、调研等，界别声音也不强。

四、充分发挥界别作用的几点思考

针对当前存在的主要问题，充分发挥界别作用需从以下五个方面着手。

(一)界别设置要与时俱进

一是依据地区人口结构的特殊性。按照人口规模和结构设置界别数量和比例，充分体现政协组织广泛的代表性，使政协组织能广泛吸纳“各界的代表”，使政协界别设置覆盖社会更多方面、更多群体。二是地区经济社会发展的特征。要联系经济发展的特征，尤其是产业结构、资源配置方式、经济增长方式等方面的特征。如在转变经济增长方式、提高自主创新能力的大背景下，__市确立了以铝产业、机械产业、化工产业等为支柱的四大产业发展链，就应根据四大产业发展规范，把这些产业的从业人员作为一个独立群体，充分发挥其作用，是__市政协设置界别时可以认真研究的问题。三是界别的设置不能一成不变，而要随着经济社会的发展、人口结构和社会阶层的变化及时调整。比如中介组织界别(或称专业人士界别)，大力发展中介组织，是建立完善市场经济体系、转变政府职能、培育市民社会的重要途径。目前__市中介组织发展不断壮大，渐趋成熟，中介机构数量较多，中介组织中的专业人士也不断增多，政协应将中介组织从经济界、法律界中分离出来，单独设立一个界别。再如，__将打造中国泡菜之乡，应该将泡菜专业人士作为特殊的界别，发挥其作用。还有一些新兴社会阶层，如法律从业人员、高科技人才、自由职业者等以适当的方式补充到政协组织中来。四是对界别人数和比例进行适当调整，合并一些交叉重叠的界别，如科协界与科技界等。

(二)拓宽界别活动的方式方法

一是在提案、反映社情民意、调研或视察等参政议政形式中突出界别声音。鼓励和引导政协委员围绕本界别的有关问题提出意见和建议，同一界别委员之间加强沟通和交流。加强对界别提案、社情民意的征集和收集，重视把界别的调研报告、视察报告、提案、社情民意等上升为政协建议案。以界别名义提出的建议案、提案，要列入督办重点，明确办理要求，保证办理质量。二是在政协全会、专题议政会、座谈会、政情交流会、听证会等协商会议形式中突出界别的整体性。政协全会时，要求政协委员以界别名义作大会发言、专题议政发言；以界别编组进行分组讨论和组织政情交流会、座谈会；把界别群众普遍反映的问题、较集中的意见和建议，以界别的名义或界别委员联名的方式提交提案。其他形式的协商会议，根据会议议题，组织相关界别的委员参加会议，发表界别意见和建议。三是搭建界别委员与群众密切联系的平台。增强政协委员的界别意识、群众意识，自觉加强与所在界别群众之间的联系，积极反映界别群众的愿望和要求，提出代表界别利益的意见和建议。建立健全政协委员联系社区制度，通过建立政协委员联系社区工作站、网上议政等方式，搭建有效的平台。

(三)建立健全界别活动的组织机制和运行机制

应建立界别群众推荐政协委员的选拔机制。政协委员作为界别的代言人，其最初推荐要充分尊重界别的意见。应逐步扩大民主，引入竞争机制，尽可能扩大界别群众的参与权，由界别群众在充分酝酿、选拔的基础上推荐界别委员人选。初步设想，拟任政协委员要通过一定方式在界别范围内公示，广泛听取群众意见。政协委员要定期向界别群众报告履行职责的情况，并将此列为是否继续推荐的重要依据。

(四)搭建界别联系平台

一是建立副主席联系界别制度。副主席根据分工，在联系有关专委会同时，分别联系几个界别，及时了解相关界别的活动情况，指导和推动界别开展工作。要定期讨论界别工作，或召开界别专题工作会议，加强对界别工作的指导和监督。根据政协章程的有关规定，每届政协换届前，要就下届政协界别的设置问题先召开主席会议审议，再提交政协常委会决定。二是建立专委会联系界别制度。界别可以通过专委会的信息渠道，为界别反映社情民意，履行民主监督提供通道；通过专委会反馈的工作信息了解一个时期的工作重点，有针对性地开展调研活动；通过专委会这一工作平台，在开展调研活动中创新思维经、创新方法，不断提高工作质量；与专委会形成互动，就专委会提出的问题重点问题与专委会共同实施专题视察，在此基础上，形成界别集体提案或建议，利用专委会的平台开展研讨、论证和咨询服务工作，发挥界别的整体作用，为党政

机关的科学决策提供参考意见。三是建立界别与政府相关职能部门对口联系制度。与政协界别相对应的政府部门应采取向该界别委员通报情况、联合调研等方式，定期或不定期地征询界别的意见，为界别开展活动创造条件。政府各部门制定工作计划、规划和拟出台重大措施等，事先向相关界别通报，听取界别意见；各部门召开重要业务会议，邀请相关界别派人参加。各界别应及时向有关对口工作部门通报工作情况，相互支持配合开展工作。

(五)制定出台发挥界别作用的规章制度

界别工作既然作为政协自身建设的重要内容，就应该研究一个规范统一的运作机制和方法，在总体要求、运作程序、主要方式和途径等方面制定统一的标准。可由全国政协出台规则，各地结合地方实际制定实施细则。