论反腐倡廉的法治化

摘 要:党的十七大报告明确指出,必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置。封建“人治”观念影响、权力监督制度乏力、惩处不力是权力腐败的法制原因。健全社会主义法制,强化权力监督制约机制,是从源头上遏制和铲除腐败、建设社会主义法治国家的必由之路。

关键词:反腐倡廉;法治化;创新

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0228-04

反腐倡廉是全球关注的热门问题之一,也是我们党和国家面临的难点问题之一。腐败是党和国家肌体上的一颗毒瘤,是危害党和国家事业的一大祸患。2009年9月18日,党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:“坚决反对腐败,是党必须始终抓好的重大政治任务。必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置……”[1] 可见,反腐倡廉是中国当前的一个重大政治问题,能否从源头上遏制和铲除腐败,不仅关系着改革开放事业的成败,而且关系着党的生死存亡和社会主义的前途命运。

一、新时期权力腐败的法制原因

改革开放以来,中国社会主义建设事业迅速发展的同时,腐败现象却滋生蔓延,形成了一个腐败高发期。进入21世纪以来,中国的腐败现象一度出现蔓延势头,并渗透到社会生活的各个领域,尤其是侵蚀到我们党政机关和干部队伍。一些公职人员利用手中权力,搞权钱交易,贪赃枉法,一些执法人员,甚至成为黑社会性质组织犯罪的保护伞,顶风作案,大案串案不断出现。为什么腐败现象易发多发甚至呈现蔓延趋势?十七届四中全会通过的《决定》明确指出:“有些领导干部宗旨意识淡薄,脱离群众、脱离实际,不讲原则、不负责任,言行不一、弄虚作假,铺张浪费、奢靡享乐,个人主义突出,形式主义、严重;一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣,一些领域腐败现象易发多发。这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力,严重损害党同人民群众的血肉联系,严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现,必须引起全党警醒,抓紧加以解决。”[1]这些科学论断为我们正确探索腐败高发期的法制成因指明了方向。

1.封建“人治”观念和资本主义腐朽思想滋生腐败。中国是一个封建社会历史很长的国家,封建残余思想上一些党政领导的头脑中根深蒂固,有的“人治”观念大于“法治”观念,甚至把法律只当成治理百姓的一种工具,导致封建宗法观念、、家长制、终身制、特权思想等非常盛行,同时,资产阶级的腐朽思想和生活方式也随改革开放而渗入,潜移默化地影响着我们的社会生活和意识,使一些人的价值观念、政治观念、道德观念发生了混乱,滋生了拜金主义、享乐主义和极端个人思想作风,从而滋生权力腐败。

2.权力监督制度乏力放任腐败。中国现行的监督制度滞后,与市场经济不相适应,权力监督的法律和制度跟不上,对公共权力还没有形成有效的监督制约机制、行政行为、市场行为尚未完全通过法律形式加以规范,从而导致在政治和经济上超越法律制度的特权,权力如果失去法制的约束就会导致滥用,而权力的滥用必须导致腐败,无论是在干部的选拔任用还是经济决策、重大工程立项、政府审批行为等,都存在一些隐性规则发生重要作用,行政和司法机关监督常规上每年一度对一府两院提出的工作报告予以审查,质询之外,对其他实际或具体事件的监督方面存在许可失控。实践中的“权钱交易”、“法钱交易”、“贿赂选票”、“有偿新闻”都是监督无力导致的腐败现象。

3.对腐败行为惩处不力助长腐败。腐败行为的形成还有一个因素,就是腐败行为受到惩罚的风险性,即腐败的成本问题。若腐败行为受到惩罚的风险性越小,成本越低,受益越大,则腐败行为的发生率越高。长期以来,中国犯罪率高、定罪率低是一个突出问题,而腐败犯罪由于其犯罪主体和犯罪形式的特殊,实际定罪率更低。这就意味着因腐败犯罪所获取的利益与腐败分子承受的风险反差巨大,在膨胀的贪欲和侥幸心理支配下,一些腐败分子更加猖獗。加之一些地方某些党政领导用主观意志代替法律,出现以言代法、以罚带法、以官抵罪、权钱交易等现象,助长了腐败现象的产生。

二、反腐倡廉必须纳入法治化轨道

同志在党的十七大报告中指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[2] 在新形势下,反腐倡廉必须纳入法律化、制度化轨道。

1.反腐倡廉的紧迫性、长期性、艰巨性决定反腐倡廉必须法治化。怎样认清反腐倡廉的形势,这是一个重大的政治问题。同志指出:“在这个问题上,要讲两句话:‘一句是,我们党的路线是正确的,党的主流是好的,大多数党员和干部是廉洁奉公的。’‘另一句是,在党内、在国家机关中确实存在着腐败现象,有些方面还在滋生和蔓延,广大党员、干部和群众深感忧虑,迫切希望采取坚持措施加以解决’。” [3] 应当看到,当前反腐败斗争的形势依然严峻,某些消极腐败现象经过整治又有反复,有的仍在蔓延。这项工作的进展也不平衡,一些地方、部门的领导力度不够,对大案要案的查处缓慢,纠正部门的行业不正之风时松时紧。我们应从战略和全局的高度,深化对搞好反腐倡廉工作的重要性和紧迫性的认识,决不能畏难却步,既要树立长期作战的思想,又要有现实的紧迫感,要在改革开放和现代化建设的全过程中,坚持不懈地加强党风廉政建设,深入持久地开展反腐败斗争。

2.法治建设是反腐倡廉的可靠保障。腐败现象是某些党政干部脱离法治轨道行使权力的表现,是对法治的践踏,党的十七大报告中指出:“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。” [2] 依法治国的本质是崇尚宪法和法律,树立宪法和法律权威,其根本目的在于保证广大人民充分行使当家做主的权利,维护人民当家做主的地位,廉政建设的法治化,不仅是保障人民当家做主。巩固和发展廉政建设的有效手段,而且有利于破除“人治”观念,树立法治观念,克服实践中以言代法、以权压法的现象,最终实现立法机关严格按照立法程序制定法律,行政机关依法行政,司法机关公正司法,从而推动依法治国进程,实现政治文明和社会全面进步。

三、实现反腐倡廉法治化的有效路径

十七届四全会《决定》中指出:“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,严格执行党风廉政建设责任制,在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度,更有效地预防腐败,不断取得反腐败斗争新成效。”[1] 可见,在新形势下,要从根本上遏制和防范腐败,推进党风廉政建设,需要全面加强法制建设,努力构筑牢固的党纪国法防线,不断地健全并严格实施规范权力行为的法律制度,真正实现依法治国、依法行政。

1.要从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防。加强党的思想政治建设,是从源头上预防和治理腐败现象的一项极其重要的工作,必须贯穿改革开放和现代化建设的全过程。在长期和平建设年代,要保持广大党员、干部的革命意志、革命精神和革命气节,必须加强教育、加强引导、加强管理。所有的党员、干部特别是领导干部都要坚持学习马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,深入贯彻科学发展观,着力于解决世界观、人生观、价值观问题上下工夫,坚定理想信念,增强走建设中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性。

2.反腐倡廉的制度化。坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。

(1)要将预防腐败现象寓于各项重要政策和措施之中。反腐倡廉是一个社会系统工程,需要多方面协调配合和共同努力,需要与经济建设、民主法制、精神文明建设紧密结合。制定经济、社会、文化发展的政策,出台重大的改革措施,都要把反腐倡廉作为有机组成部分考虑进去,都要对是否有利于反腐倡廉进行论证,做到存利去弊,完善决策,未雨绸缪,预防在先。只有形成一系列反腐败倡廉的政策、措施、规定、章程、条例,才能从制度上做事和遏制腐败现象。在实践中贯彻落实《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部选拔工作条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等,对于刹住不正之风,现象,必定起到极大的积极作用。

(2)不断完善反腐倡廉的监督制度。监督是权力体系相互制约相互限制。就其政治功能而言,是一种预防和纠正错误的机制,是权力体系自我净化的机制。对于开展反腐败斗争、加强廉政建设来说,强化监督更是防止滥用权力的关键所在。无产阶级政党由于本身所具有的先进性质,它比其他阶级更能搞好监督工作。但由于中国是一个有几千年封建专制主义传统的国家,实施民主监督就成为共产党的一个特别艰巨的工作,需要进行长期的艰苦的努力,才能在全党全民中真正树立民主监督的意识,建立起完善的、行之有效的监督机制。1)要健全党内外的监督制度。有效的监督可以防止不良行为的发生,可以保证正确地行使行为,而监督必须有制度的保障。领导干部、尤其是高级干部,更应接受全党及党外人民群众的监督。这种监督必须具体化、制度化、法制化,否则监督便无法执行。党外监督包括权力机关的监督、人民群众的监督、派的监督、群众团体的监督、法律监督、行政监督、舆论监督等等。党内监督包括党员对领导干部的监督,党员之间的监督,党的各级组织之间的监督,各职能部门之间的监督,党员对组织、组织对党员的监督,专职纪律检查机关的监督等等。当前,党内监督应落实以下几项制度:报告制度,各级党员领导干部应当向党组织如实报告个人重大事项,自觉接受监督。个人重大事项的具体内容,另行规定。对不如实报告,干扰或阻挠如实报告的,应追究有关负责人的责任;述职述廉制度,中央各部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委),地方各级党委、纪委和党委工作部门。直属机构以及相当于这一级别的党组(党委)的领导班子成员,分别在届中和换届前一年在规定范围内述职述廉一次。基层党委、纪委、党总支、党支部负责人,每年在规定的范围述职述廉一次,述职述廉时可以邀请群众代表参加会议,在届中和换届前的述职述廉后,上一级党组织应当结合当年的年度考核组织民主评议和民主测评;民主生活会的指导和监督制度,上级党组织应当加强对下级领导班子民主生活会的指导和监督。发现下级领导班子民主生活会主题不符合要求,应当提出明确意见,必要时可以直接确定,认为下级领导班子民主生活会不符合规定要求,可以责令重新召开;处理制度,各级党委、纪委通过处理,对下级党组织和领导干部实施监督,及时研究来信来访中提出的重要问题,对重要事项的办理,应当督促检查,直至妥善处理;巡视制度,中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督,巡视组可以根据巡视工作需要列席所巡视地方的党组织的有关会议,查阅有关文件、资料,召开座谈会,与有关人员谈话,了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题。巡视但不处理所巡视地方的具体问题;谈话和诫勉制度,各级党委、纪委领导班子成员和党组织部门负责人,应当不定期与党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级到的党组(党委)和下级党组织领导班子主要负责人谈话,主要了解该地区、该系统、该单位执行党的路线方针政策,坚持民主集中制,实施党内监督的情况和领导班子及其成员廉政勤政的情况,提出建议的要求;舆论监督制度,在党的领导下,新闻媒体要按照有关规定和程序,通过内部反映或公开报道,发挥舆论监督的作用,新闻媒体应当坚持党性原则,遵守新闻纪律和职业道德,把握舆论监督的正确导向,注重舆论监督的社会效果;询问和质询制度,党的地方各级委员会委员,有权对党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询[4] 。2)实行政务公开制度、政务公开是实行监督的前提,是增强党与人民群众的联系,抑制不正之风和腐败现象的有效措施。严格执行《政府信息公开条例》,以公开为原则,不公开为例外,除法律规定的特殊情形外,应当依法定程序公开,建立公职人员个人收入及财产申报制度和群众评议制度;完善控诉举报制度,畅通控诉。举报途径,从法律、制度层面保证控诉举报者的合法权益。3)进一步完善民主集中制,保障党员主体地位和民利。中国共产党作为执政党,也必须在宪法和法律范围内活动,党内也要形成有效的权力监督与制约机制。实行党代表大会常任制、党代表大会代表任期制,发挥全委会对重大问题的决策作用,完善常委会议事规则和决策程序,健全和规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点,进一步提高党员对党内事务的参与度,充分发挥党员在党内生活中的主体作用。推进党务公开,健全党内情况通报制度,及时公布党内信息,畅通党内信息上下互通渠道。扩大党内基层民主,发挥党的基层组织在保障党员民利方面的作用。加强民主集中制教育,提高党员民主素质,引导党员正确行使权利、认真履行义务。

3.反腐倡廉的法律化。改革开放以来,党和国家在法律建设方面有很大的发展,颁布了许多防范。惩治腐败的法律法规,这些法律法规对于遏制腐败。严惩腐败分子起了很大作用,同时也存在着不足,同志强调:“要抓住最容易产生腐败问题的部位和环节,总结实践经验,严格纪律,建立和完善各项政策法规。对已经制定的法律法规,要严格执行;对需要修改的,要抓紧修改、完善。要根据新的情况,尽快研究制定新的法律法规。”[3] 可见,反腐倡廉的法律化必须抓好以下几方面工作:(1)进一步加强和完善反腐倡廉立法。目前中国防治腐败在法律上存在的一个问题是法律不配套,防治腐败的法律在实践中可操作性差,实施效果不理想,这主要是因为法律的实施缺乏相关法律配合。尽快制定《国家公职人员个人财产申报法》,它是监督国家工作人员财产收入状况的基本法:进一步完善《公务员法》,规范公务员的选任、考核、权利与义务、晋升与降级;制定《信息公开法》,增强公共权力行使的透明度,使各国家机关及其工作人员接受公众监督,发挥民众的监督作用,防止和限制公共权力滥用;制定《新闻法》,规范新闻舆论监督,依法保证新闻监督的真实性、公开性和自由性;制定《举报人保护法》,鼓励举报人举报,保护举报人人身安全,鼓励公众对国家机关及其工作人员的行为进行社会监督。(2)依法加大惩治腐败的力度。法制能否落到实处,关键在于对违法案件是否从严查处,对腐败分子是否严惩不贷。腐败现象之所以屡禁不止,重要原因之一是执法不严。必须加大严惩权力腐败者的力度,增大权力腐败者的成本。从经济学角度来讲,腐败行为成本=腐败行为被发现的可能性×法律预期处置的结果,腐败行为被发现的可能性越大,法律预期处置越重,腐败行为成本就越高。如果成本超过了腐败行为预期可得利益,腐败行为就可能自动中止,因此,必须切实解决有法不依、执法不严的问题。对违法违纪条件,特别是领导干部中的大案要案,要抓住不放,无论牵涉到谁,都应当一查到底,决不能手软。严格按照《党纪处分条例》对执行党纪处分决定的期限、方式和应当办理的相关手续等事项,以及对不按规定执行党纪处分决定的行为如何追究责任的具体规定进行处理。坚决杜绝以言代法、以权代法、以权压法、以罚代刑等问题发生。真正做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,在法律面前人人平等。这样才能充分发挥法律的威力,有效地从源头上遏制腐败。

4.通过体制。机制创新逐步铲除腐败现象产生的土壤和条件。依靠体制改革创新抑制腐败现象,是我们在实践中取得的一条重要经验。邓小平同志指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面。”[5] 要着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作,特别要搞好人事、财政、分配等方面的制度改革。从揭发出来的一些案件看,很多钱权交易的腐败行为,都发生在领导干部直接插手微观经济行为的过程中。各级政府部门要进一步转变职能,凡是能通过法律、法规、政策、经济方法解决的问题,应尽量避免或减少用行政手段来解决;就是需要采用行政手段来解决的问题,也必须有公开公正的程序。要按照民主、公开、竞争的原则,推进干部人事制度改革,以利优秀人才脱颖而出,从制度上杜绝跑官要官、买官卖官现象的发生。党政机关工作人员的工资制度要进一步改革和完善,总的要求是各级各类党政干部都应按中央确定的标准发放工资。事实说明,党政机关自行“创收”,设“小金库”,弊端甚多。总之,要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节,通过深化改革和体制创新,建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。改革也要实事求是,有些环节权力过于集中,有些环节权力过于分散,都容易导致腐败现象,要根据从源头上预防治理腐败现象的需要,该分散的要分散,该集中的要集中,一切措施都要根据实际情况来决定,最终以社会效果来检验。

总之,在社会主义市场经济条件下开展反腐败斗争,要动员社会的力量,广泛依靠人民群众,全面贯彻标本兼治。综合治理,不断加强和完善反腐倡廉的法律制度,加大惩治腐败的力度,坚持从严治标,着力治本。同时,更不能研究新情况、新问题,探索总结新做法、新经验,我们一定能有效地遏制权力腐败,一定能跳出“打江山容易,坐江山难”的周期率,我们将永远立于不败之地!

参考文献:

[1]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2009.

[2].高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗――在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2007.

[3].论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001

[4]中国共产党内监督条例(试行),中国共产党纪律处分条例[M].北京:中国方正出版社,2004:15.

[5]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

Discusses Anti-Corruption to Call for Probity the Rule of Law

AI Heng-ping

(Xinjiang Finance and Economics University, Wulumuqi841700, China)

Abstract: Report of the seventeenth Party Congress pointed out clearly that we must understand fully the struggle of anti-corruption is long-term,complex,difficult,and put the cause of anti-corruption in a more prominent position.The influence of feudal "rule of man" concept,weak monitoring power system,ineffective punishing corruption,are legal reasons of corruption.Improving the socialist legal system,strengthening power supervision,containing and eradicating corruption from the source,are the only way to build a socialist country ruled by law.

Key words: anti-corruption; on the rule of law; innovation[责任编辑 吴 迪]