受灾学校在重建中需要思考的问题

【摘要】本文以汶川地震受灾学校重建为基础，提出了建立应急机制、完善突发公共安全体系、储备应急资金、继续实行国库集中收付制度、推动财政资金理财合法化、规范捐赠资金使用、确保教育建设资金的投入等措施，建议加强制度规范的建立和完善，注重规划设计，规范建筑施工及建材的选用，完善简易房后续工作，量化精神家园的重建工作，修建寄宿制学校，借鉴国外先进经验，以期进一步完善受灾学校的重建工作。

【关键词】学校重建；储备应急资金；财政资金理财合法

5・12汶川大地震中，最让人触目惊心的是许多学校的教学楼倒塌。截止2008年5月26日，在汶川地震中仅四川省死亡的学生就达4 737人，伤者1.6万余人，重灾区学校倒塌面积为199.722 8万平方米。面对如此严重灾情，我们不得不认真反思，为什么会有这么多的死伤学生和垮塌的学校？在今后的灾后重建工作中，应该注意些什么？

一、受灾学校的基本情况

这次大地震中，四川省倒塌的校舍有北川中学、茅坝小学、茅坝职中、聚源中学、新建小学、向峨中学、平通镇小学、漩口中学、映秀小学、东汽中学、实古镇小学、蓥华镇小学和中学、八角镇小学、洛水镇小学、红光小学、东湖小学、木鱼中学、汉旺镇一所中学一所技校、红白中学、红白小学、绵竹富新二小等。目前，教育部门不完全统计，校舍倒塌6 898间（汶川、北川数字未包括）。

北川中学的教学楼塌陷，死亡和失踪人数就超过1 000人。都江堰市聚源中学有两幢教学楼在5月12日的汶川大地震中瞬间垮塌，278名师生遇难，11人下落不明。新建小学的半幢教学楼在地震中垮塌，死难师生239人。

在这次大地震中，四川受灾地区的教育资源遭到了巨大的破坏。在重建工作中，面临很多问题和困难。

二、重建中需要思考的问题

（一）建立应急机制，完善突发公共安全体系，储备应急资金

突发公共事件应急机制是指为应对和处理突发公共事件而建立的应急体系和工作机制，是涉及公共服务体系建设的一个系统工程。完善的突发公共事件应急机制主要包括法律法规体系、组织指挥体系、信息监测预警报告体系、突发事件控制体系、医疗救治体系和物资保障体系等六个相互关联的子系统。

鉴于此次严重地震灾害，根据国务院2006年1月25日的《国家突发公共事件总体应急预案》，四川省应进一步努力健全和完善应急预案体系，充实应急机构，开展日常管理，加强应急队伍建设，建立统一高效的应急信息平台，做好培训和预案演练工作，并积极开展面向全社会的宣传教育活动，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害。

在聚源中学，笔者了解到，有些学生从废墟中救出来，却因没有相应的救助，没有及时送到医院而死了，这和完善突发公共安全体系有着极大关系。只有健全的公共安全体系，才能有效避免救治不力的现象，减少死伤人数。

要以加强基层、强化基础、落实责任为重点，完善公共安全体系，建立健全应付突发事件的预警与处置机制，储备应急资金，建设平安校园。同时，笔者建议各个学校形成应急资金使用保管制度，制定有关规范，资金保管落实到责任人，规定资金使用用途只能是突发事件和应急事件，事后报销，资金循环使用，资金金额从几千元到十万元不等，并于年初借支年末归还，从人、财、物各方面保证应急机制的健全和完善。

（二）继续实行国库集中收付制度，推动财政资金理财合法化，规范捐赠资金使用，确保教育建设资金的投入

在地震中倒塌的聚源中学三层教学楼建于1986年。当时，我国农村中小学的教学资金主要由乡镇自己投入，而贫困的乡村常常连民办教师工资都发不出，更别提校舍建设。直到2002年后，农村中小学教学资金才开始有了县级财政保障。2002年后，以县为主的教育投资主体设立后，教学楼建设的资金才有较好保障。正因为这样，在这次地震中，震区在2002年后建设的学校倒塌较少。

这主要得益于我国2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。建立国库集中收付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。国库集中收付制度从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益；降低了财政资金运行成本；强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐；真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势作出及时、准确的判断；有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败；提高了资金到位速度。

实行国库集中收付制度要研究解决的问题：财政支出范围需进一步规范；预算的约束力有待加强；充分调动预算单位的理财积极性。

基于国库集中收付制度的不足之处，笔者建议通过出台相应的法律，成立政府财政理财中心或国库委托银行理财，使财政资金理财合法化，以保证充足的财政资金来源。在保障财政资金安全性的基础上，每年确定基本收益率，通过安全、有效的理财途径，保证充足的财政资金，加大教育资金的投入。

面对此次学校重建工作中巨大的资金需求缺口，要合理安排好捐赠资金。根据《国务院办公厅关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》的精神，在统筹安排各类捐赠资金时，对有明确捐赠意向的，要按捐赠人意向安排使用；对重复集中于同一地区或同一项目的定向捐赠资金，要按照规划要求，在与捐赠人协商后调整使用。建议在统筹规划的教育捐赠资金安排上，以人为本，首先安抚受伤学生和老师，加强心理疏导和心理干预，其次，在建设资金上要先维修排危后拆除重建，要先城镇学校后乡村学校，要先初中后小学。在规划时要注重资源整合，注重规模效益，注重建筑的规范和质量。再次，实施标准化建设。在学校灾后重建规划中要实行标准化建设，注重功能配套，达到建一所成一所的目的。

捐赠资金的管理使用要规范、高效、公开、透明，确保资金使用的安全、有效。按照《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》（[2008]39号）要求，强化监督管理，提高资金使用效益。

（三）受灾学校重建必须严格执行有关政策

我国于20世纪80年代初引入招投标和监理制度，80年代初就开始实行，招投标法从2000年1月1日施行。在这次地震中，震区在2002年后建设的学校倒塌较少，这得益于2002年项目法人责任制、招投标制、工程监理制的建立和实施。同时，根据此次地震中暴露出来的问题，需要进一步完善招投标和监理制度，并予以坚决贯彻落实到基层教育系统，还要引入刑法的有关条例，惩治腐败。

2008年6月8日起施行的《汶川地震灾后恢复重建条例》规定，对学校、医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商场、交通枢纽等人员密集的公共服务设施，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，增强抗震设防能力。对地震灾区尚可使用的建筑物、构筑物和设施，应当按照灾区的抗震设防要求进行抗震性能鉴定，并据鉴定结果采取加固、改造等措施。按照国家有关规定对地震灾后恢复重建工程进行竣工验收时，应当重点对工程是否符合抗震设防要求进行查验。对不符合抗震设防要求的，不得出具竣工验收报告。同时，明确规定了建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位在恢复重建中的责任。

（四）注重规划设计，规范建筑施工，注重建材的选用，加强简易房的后续处理工作

在学校重建规划中，应遵循以下几点：1.绝对不能建在地质断裂带上。2.房屋走向和震向交叉，抗震能力可提高3度。3.要按照现代建筑章法建造。4.灾后新建房屋的抗震能力应提高到9个烈度。

学校重建标准包括安全标准和现代教育标准。要提高学校的安全标准，重建的校舍抗震级别要达到8级，抗震设防烈度达到10级。建议一般修建3层楼高的教学楼，以增强抗震性能。学校建设也要符合现代教育标准，现代教育标准首先是小班化教学，修建小型教室。这样可以大大提高教室的抗灾害能力，同时也符合素质化教学、人性化教学的要求。

涉及学校选址重建，首先要避开具有不利因素的地方，需要避开的不利因素地基包括：可能产生强烈地基失效和其他加重震害地面效应的场地或地基，可能受地震引起的崩塌、滑坡等斜坡效应影响的地区，如陡山坡、斜坡及河坎旁；岩溶地区地下不深处有大溶洞，地震时可能塌陷的地区不宜作为场地；避免以加重震害的孤立突出地形作为建筑场地；不宜选择在河漫滩或地势低洼处，以免二次遭灾。应选择对抗震有利的场地条件是：地形开阔平坦；基岩地区岩性均一、坚硬或上有较薄的覆盖层；若为较厚的覆盖层则应较密实；地下水埋藏较深；崩塌、滑波泥石流等不发育。在选址时不一定每个地方都可以具备上述这些安全的条件，需要用人为的努力建造另一层的“安全”的防护――建造“抗震房”，人为的防护最关键的就是建筑物、工程的合理布局、结构选型。

同时，可以借鉴日本经验，把夹杂多层铁板的积层橡胶和减振器组合成抗震层，然后把房屋建在抗震层上，从而提高其抗震性能。要保证建筑切实发挥其抗震性能，还要注意定期维护管理。

建筑施工单位必须按当地的抗震设防烈度设计、施工，确保所有的房子“小震不坏，中震可修，大震不倒”。在学校重建过程中要加强招投标和监理的具体实施，并将法制责任落实到各方。同时，在建设过程中，应选择质量优良的建材，以确保建筑物的安全性能。杜绝生产和使用预制空心楼板，从源头上阻止或减轻灾害的损失程度。

此次灾后重建恢复阶段，简易房起到了安置过渡的重要作用。1 000所板房小学和500所板房中学将在灾区建立起来，同学们正陆续在板房学校中复课。但简易房作为过渡房后今后很少用到，一般只能作为库房，而且在阿坝州等地方，历来就有住帐篷的习惯，由于地方狭小，多在河谷里，山上的坡度太大，无法搭建简易房。再加上简易房的运输是个难题，所以笔者不建议用简易房。因最后还是要修永久性住房，建议每户发放2 000元的过渡经费。

（五）在实际过程中，重建美好家园、重建精神家园有个量化、物化、细化的问题，要把工作落到实处

除了修建教舍等方面，还有为灾区失去亲人的学生提供家庭关爱，为学生和老师提供心理干预与情绪疏导服务等软件方面的恢复重建。

要加强对同学们的心理疏导工作，多和同学们交交心，讲一些让他们能够接受的事情，鼓励他们和老师一起重建家园，重建校园。老师给同学和家长发短信和他们交谈。同时，可在校园网上面刊登一些有关青少年心理健康方面的知识，组织一些就近的同学讲授一些心理疏导方面的课程。

学校可从不同的角度将爱与关怀送到每一名受灾地区学生的身边。心理辅导教师对家庭损失比较严重的同学、特别是尚未与家人取得联系的同学进行了团体心理辅导。同时开通热线，为师生们提供心理援助和心理干预。开展“一帮一”结对帮扶同学，以座谈会、一对一交流、提供必要的经济资助、带领同学素质拓展、加强心理辅导等方式帮助他们度过难关。

同时，在重建精神家园的过程中，可建立心理疏导工作室、配备心理辅导教师、组织文体活动等，通过这些活动，把工作落到实处。

（六）修建寄宿学校及借鉴国外经验

笔者建议把灾后重建的学校规划成寄宿制学校，把建寄宿制学校作为灾后学校重建的一个原则性规定。有关部门在规划需要重建学校的校园面积和校舍面积时，应将学生宿舍和食堂考虑在内。同时，鉴于这次地震学校重建工作中，巨大的资金需求缺口，建议有些功能相近的学校合并重组，减少资金的重复占用，充分利用好建设资金。

我国可以借鉴美国新奥尔市遭受强烈飓风侵袭后举办特许学校的成功经验，在公办学校的基础上，引进新的投资主体，筹集更多的教育资金，共同办学，百花齐放，让学生有更多、更好受教育的机会。

【主要参考文献】

［1］ 教育部教发函［2008］ 162号.教育部关于成立教育部汶川地震灾后学校恢复重建工作领导小组的通知.2008-6-6.

［2］ 中华人民共和国国务院令第526号.汶川地震灾后恢复重建条例.2008-6-8.

［3］ 国务院.国家突发公共事件总体应急预案.2006.