行政学视阈下户籍制度产生原因透析

摘要：中国户籍制度的产生主要有以下四个方面的原因：政权统治是户籍制度产生的根本目的；生产力水平是户籍制度产生的物质基础；重礼思想是户籍制度产生的政治理念；社会结构是户籍制度实施的现实条件。从行政学的视阈下对户籍制度产生的原因及内在机理进行剖析，对现行户籍制度改革具有一定的借鉴意义。

关键词：户籍制度；政权统治；行政学

中图分类号：B08 文献标识码：A 文章编号：1001—8204（2012）03—0027—04

在中国的社会发展过程中，户籍制度始终扮演着重要的角色，发挥着重要的作用。随着我国现行户籍制度改革的不断推进，户籍制度已成为社会和学界关注的热门问题之一。任何一项制度，挖掘其产生的历史根源是非常必要的，但从现有文献的梳理来看，从社会学、人口学及历史学等视角对户籍制度产生原因的研究较多，而从行政学视角对其进行研究和探讨的相对较少，甚或没有去分析和解释这一制度产生的深层原因。本文旨在行政学的视阈下对户籍制度产生的原因及内在机理进行剖析，为现行户籍制度改革提供借鉴。

一、政权统治是户籍制度产生的根本目的

户籍制度的产生主要源于国家政权统治的需要，是国家这一公共权力机关实施和运用权力管理公共事务的有效手段。

对于国家来讲，人是最重要的经济政治资源，是国家存在的基础。在农业社会阶段，人口的众寡更是衡量一个国家综合国力的重要标尺。而国家控制人口的最有效方法就是把人民固定在土地上，让其从事农业生产。这样，农民有了安身立命之所，不至于四处迁徙，而统治者也才能有固定的人力资源和物质基础。《礼记·大学》中有“有人由此土、有土由此财、有财有此用”的表述，清晰地传达了古人对农业、土地、农民的重视，土地和劳动力是一个国家强盛和富有的标志。在中国古代生产工具简单、生产力水平较低的情况下，生产效益的高低只能依赖于劳动力数量的多寡。在统治者看来，唯有控制更多的人口，才能壮大国家的经济、军事力量，抵抗外域入侵，确保国家的繁荣和昌盛。

户籍制度是随着国家和个体家庭的产生而产生的。历史学家的研究表明，中国最早的国家是因“治水有功”而“王天下”的夏朝。自夏朝开始，中国开始进入私有制社会，但此时处于从原始的部落社会向建立公共权力的过渡时期。这个阶段，各氏族部落的首领们不过是出于联合抵御自然灾害的需要和对夏禹平定水患的钦佩而推举夏禹为名义上的“天子”，其权威并未真正确立。实际上他并不能直接对国内臣民发号施令，向臣民派役纳税。其政权统治方式只是在于通过更大范围氏族的宗法血缘关系来治理。不是老百姓每家每户直接接受统治者的盘剥，进奉贡物，而是以氏族部落或在此基础上形成的诸侯邦国为单位，间接地接受国家政治权力的统治。这个时期已经出现了一些管理各类人口的国家机构，人口的登记和统计等一些户籍制度必备的内容也在一定范围里出现了。但是，早期国家这种分封制的政治统治方式带有鲜明的氏族血缘色彩，不但妨碍了西周国家形态的完善，也阻碍了以家庭为编制单位、以地缘为标志、纯粹行政的户籍制度的形成。由于宗法血缘关系本身的脆弱性，随着时间的推移和社会的发展，宗法血缘关系越来越远越来越淡漠，致使宗法礼仪的约束力逐渐消失，天子逐渐失去了对整个国家的控制能力，建立在血缘宗法治理基础上的政权岌岌可危。

至春秋战国时期，天下便进入了一个“君不君、臣不臣”的混乱时期。各诸侯国随着自身力量的不断壮大纷纷谋求独立，为确保国家的生存以及繁荣和昌盛，就必须尽可能多地实际控制更多地人口才能真正壮大自己国家的军事力量，抵抗外域入侵。所以，这一时期，各国在进行政治改革和国家制度的建设过程中，带有集中化性质的户籍制度开始形成。各国开始重视对户籍制度的调整，以齐国为代表，经过管仲实施的改革措施之后，确立了户口登记与征发赋税徭役相结合，编制基层社区的户籍组织与国家对基层社区的控制相结合的原则，建立了政治控制与经济剥削相结合的统治模式。战国时期，传统的社会秩序领主制的政治秩序全面瓦解，西周王室连名义上的共主地位也无法维持，夏商周早期国家所发明和使用的政治控制手段完全失去效用。总而言之，一切传统的政治控制手段，完全不再具有约束力，原有的宗法道德、王道礼仪和法律制度对社会的调节作用丧失殆尽。政治统治如何重新确立，呼唤新的手段和途径，如何使国家权力意志得到贯彻，客观上产生了新制度形式的需要。户籍制度正是在这样的背景下逐渐成熟完备起来。秦国在秦孝公时，用商鞅实行变法，外修刑政，内务耕织，有效地推动了国家经济和武力的发展，秦国成为战国七雄最有实力的国家，最终统一了中国。秦朝统一之后进一步推广和完善了商鞅变法所制定的户籍制度，重新确立了古代国家对各个组成部分的绝对控制关系，所有的土地、人民不再是停留在礼仪上或法理意义上的归国家所有，而是借助于户籍制度实实在在地归属国家亦即统治者所有，国家的社会控制和统治功能大大加强。至此，户籍制度以其对古代国家统治下的人民及其财产（主要是土地）的统计作为手段，完成了古代国家对人民的人身控制与财产掌握，满足了国家对人民和领土的政治控制，是国家通过各级地方行政机构在其所统治的疆域上向人民充分伸展政治影响力的反映，正式确立并发展成为中国古代政治制度中最重要的组成部分，成为完善国家形态、实施政治统治、强化对古代国家控制基层社会和人民的有效手段。

二、生产力水平是户籍制度产生的物质基础

户籍制度的产生是生产力水平发展到一定阶段的产物。农业生产技术水平的提高是单个家庭生产能够独立进行，小农经济生产方式的出现，为户籍制度的形成和实施提供了社会前提和基础。

“地球上任何一个地区的长久繁荣、文明的延续，基本上都要取决于农业生产能力的支持。”黄河流域是中华民族的发源地，这里的气候和地理条件非常适合农耕。我们的祖先很早就开始从事农耕生产，但农耕技术水平的提高却是一个非常漫长的过程。在原始社会的末期以及奴隶社会初期，农耕工具使用比较普遍的还是石器、木器、蚌器和骨器，农业生产大多依靠人力，个体家庭没有能力独立地进行生产和生活活动，土地所有制是建立在井田制基础上的领主制，农业生产基本上都是以公社集体生产的形式，家庭还不是生产和生活的基本单位，个体化的小农经济根本无法产生。西周时期，青铜工具虽然开始运用于农业，但是青铜器农具数量很少，农业生产方式依然是集体生产，所谓“十千维耦”、“千耦其耘”，就是对当时生产情景的具体描绘。这一时期，虽然中国社会已经开始从氏族社会向阶级社会迈进，但是当时的社会生产力水平并未发生过飞跃性的发展，因而氏族公社的组织形式与所有制形式都基本上被保留下来。西周时期氏族公社的土地依然需要定期分配，《公羊传·宣公十五年》何休注云：“是故圣人制井田之法而分之，一夫一妇受田百亩……司空谨别田之高下、差恶，分为三品……故三年一换主（土）易居，财均力平。”这种情形与恩格斯所说的马尔克制度最初一年，而后三年、六年、九年乃至十二年重新分配土地的情况基本吻合。这也说明了在夏商周时代，“氏族制还能以改变的、地区的形式，即以马尔克制度的形式，继续存在几个世纪”。由于户籍制度对户口的登记和统计是以“户”作为基本单位进行的，因而具有独立生产能力的小农阶层的形成也是户籍制度形成的必要条件。在这种生产资料所有制条件下，早期国家的统治者也只能以公社为单位进行赏赐和剥削的并不以个体公社农民为对象，因而也就没有了解公社内部户口和土地数字的必要。大范围的人口流动没有可能出现，统治者也没有必要控制生产者的流动。

春秋战国时期，社会生产力水平的快速提高，农耕的情况发生了根本性的改变。铁的农业器具和牛耕的广泛应用，大大地提高了农耕的效率和质量，再加上水利设施的建设，以及翻土施肥、精耕细作等农耕技术的改进和普及，农民独立生产的能力有了很大的提高，集体生产的形式被逐渐打破，土地所有制也开始向私有化的方向发展。同时，铁制的农业手工业器具也得到了广泛应用，农村家庭手工业也随着农业生产的进步迅速发展起来，农业生产能力的提高与家庭手工业的发展相结合，催生了自给自足的小农经济。生产技术的进步不仅推动了农业和手工业生产的发展，随着独立的手工业作坊大量涌现，商业活动日趋繁荣，社会经济也随之发展起来了。经济社会的发展使得大量人口繁育，大量荒地得以开垦，土地私有化进程加快，一家一户自耕农阶层广泛出现，土地公有制氏族公社的结构和集体生产的形式逐步瓦解。同时，无地或少地的“隐民”、“私属徒”大量出现，社会流动在更大范围内发生，诱发了封建制地主经济关系的产生，大量的公田被荒置，对领主制经济产生了强烈的冲击，以井田制为基础、以集体生产为主要生产形式的领主制经济濒于崩溃。这些都为户籍制度的形成提供了现实基础。为了应付土地由过去的公社所有制向土地私有制转变以及由此带来的社会秩序的混乱，齐国实行了“正户籍”的政策，此后，春秋其他诸侯国也先后进行了户口的统计和户籍的管理。由于这个时期诸国建立户籍制度的目的在于恢复旧的统治秩序，所以，户籍制度并没有能够获得全面地发展。不过，经过春秋时期近三百年的发展，城市平民与乡村平民在身份上趋于齐等，城市的平民阶层与已经出现的自耕农阶层一起构成了一个崭新的“编户齐民”阶层，为户籍制度的全面形成创造了必要条件。直至战国时期，传统的领主制的统治秩序全面瓦解，封建制地主经济关系进一步巩固，在秦消灭六国一统天下的过程中，户籍制度逐渐发展完备。

三、重礼思想是户籍制度产生的政治理念

国家政权统治得以确立，需要广泛的思想观念和理论论证提供支持。人们之所以接受权力的统治，完全在于他们关于权力的认识和观念。这种认识和观念是政权统治最根本的合法性所在，也是户籍制度设计实施的指导性思想和理论基础。

农业社会在血缘关系的基础上，集家而成族，聚族而成国。在家国同构的社会秩序和政治现实中，家族生活扩展为国家政治生活，使得家族的伦理与政治的伦理也合而为一，血缘一宗法关系即是维系家国一体的稳固基础。“凡国家皆起源于氏族，此在各国皆然。而我国古代，于氏族方面之组织尤极完密，且能活用其精神，故家与国之联络关系甚圆滑，形成一种伦理的政治。”在社会治理过程中，伦理关系是通过“礼”与“法”的控制形式得以强化和维护的。最初的礼起源于氏族社会，主要是习俗之礼。从词源学考察，礼的起源和核心则是尊敬和祭祀祖先。随着氏族社会演进到宗法社会，礼就逐渐具有了权力象征的意义。礼的意图在于“分”，即分贵贱、明等级。礼的核心是维护贵贱上下、尊卑长幼、男女有别的等级秩序。这一重要内涵符合统治者的意识形态方面的内在需要。周朝统治者以“天”为精神信仰，以“德”为价值基础，将祭神（祖先）为核心的原始礼仪，加以改造制作，予以系统化、扩展化，制定出一系列礼乐典章制度作为社会的行动准则。《周礼》中所载小司徒“登民数”，“生齿皆登”，以及“天有十日，人有十等”，以及“国”“野”两类户口分治等，都反映出了其所宣扬的政治伦理和理念，即尊重权威，保持等级有序。以家编户，以祖定籍，当人们被赋予某种“籍”之后，其意义不仅在于人们需要接受其在社会现实中的地位或位置，需要接受地方权威或家长权威，更重要的在于统治者借此实现其统治所需要的一种社会秩序观。但是，这一时期的政治格局却与天道秩序的理想相去甚远，争战与混乱打破了既有的制度规则。

春秋时期的社会深刻变革对古礼体系产生了巨大冲击，有所谓“礼崩乐坏，学绝道丧”之说。于是，思想家们纷纷开始反思，先秦诸子都有志于谋求整合政治社会秩序，而各家有各家的主张，于是有了不同的重振政治社会秩序的方略。但先秦诸子在一点上是相同的，即在谋求社会秩序整合时，绝大多数都视礼为一基本方略。春秋末年，孔子以仁释礼，摒除单纯的仪式形式，把“仪制”中的血缘关系和历史传统提取出来，冠之以人道性、人格化内容，将其转化为意识形态上的自觉主张，对超出生物种属性质、起着社会结构作用的血缘亲属关系和等级制度做出明朗的政治学解释，表达了“君使臣以礼，臣事君以忠”的政治道德主张，使“礼”具有了普遍和长久的社会性含义和作用。在儒家那里，把天道与人伦统一起来，由此也为等级秩序求得了合乎天道的验证。儒家思想把天道更多地理解为一种由中心与边缘构成的、井然有序的级差格局，它应当体现在仪式所规定的现时的秩序中。儒家思想把‘人’当做‘天’的产物，再从‘人’的角度为秩序寻找依据，因此无论是人的性善还是性恶，维持亲疏远近上下贵贱的秩序都应当是一种自觉的积极的‘天道’。强调“立于礼”，“礼者为异”，异即等级。实行礼的目的在于通过划分等级固定每个人的社会地位，并使其能安于天生的血统给自己带来的或贵或贱的命运，以使“民不迁，农不移，工贾不变”，达到天下的安定。存在于社会上的贵贱上下等级与存在于家庭中的尊卑长幼等级都被儒家看成是维护社会秩序所不可缺乏的条件。社会成员必须严格遵循礼制标准，做到“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”。“如果说等级秩序是君主政治得以生存的制度保障，那么等级原则的提出则从认识上提高了统治者维护和巩固等级秩序的自觉性。等级原则成为巩固君权的基本手段。”在重礼思想的指导下，春秋战国时期各国包括秦国在变法过程中，户籍制度设计的出发点即是加强社会控制，依据伦理规定，围绕巩固权力统治，定期进行户口登记，进行职业体系的分类，重新确定社会身份地位，严禁迁徙，用制度把农民及不同身份的人约束在相对固定的领域或范围里，强调社会角色和地位的先赋性，以便于对他们灌输有利于政权统治的价值观念，施行礼教和道德教化。所以说，户籍制度是对“礼”内涵的外在制度化，是礼制观念的体现，同时，对于推行礼教也发挥了重要作用。

四、社会结构是户籍制度实施的现实条件

家庭是社会的基本单位，是社会经济结构和社会组织结构的细胞，包含着社会结构的某些基本特性，是理解社会结构的重要分析单位。中国古代社会家庭，是在私有制产生的基础上伴随着氏族社会的衰微和没落而产生的，远非近代以来核心家庭的概念。马克思和恩格斯认为：“每日都在重新生产自己生命的人们开始生产另外一些人，即增殖。这就是夫妻之间的关系，父母和子女之间的关系，也就是家庭。”

在农业社会中，血缘关系和地缘关系总是结合在一起的。在中国古代夏商之前的很长的一段时间里，社会结构都是由居住在不同地域的具有血缘关系的氏族部落构成的。血族关系是古代社会的基本关系，是等级产生的根源，是社会组织的基础。血族关系在阶级社会中是通过父家长制而得以延续的。原始共同体中的血族等级最主要的就是血缘家族的辈份关系和老者享受的特权，随着婚姻关系的固定，家庭逐渐成为社会的基本组织形式。继原始社会的母系氏族时代、父系氏族时代之后，伴随着私有制和奴隶社会的形成，进入社会宗族家庭为基本单位的时代，中国古代社会的家庭结构向国家政治结构转化。张康之教授概括了这个时期社会的特征：“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会，‘家’是社会构成的核心要素和基本单元，‘家’在社会的结构化中构成了社会，因而，社会无非是‘家’的扩大和以‘家’为其单元的共同体。‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。近代的人们也把这种‘天下’称作‘国家’，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的。”家国一体是以家族为基本单位的。“中国的家，横向可以扩及到家族、宗族以至氏族，纵向可以上通祖宗、下及子孙，是一个延展的、多面的、巨型的家”。家国一体性的维系是通过宗法制度实现的。这是一种自我封闭又拥有相对自治权力的一种社会基层系统，其中，每个成员都被置于高度系统化的等级名分体系中，并由此而产生宗法式的权利和义务关系。它以父系家长制为核心，沿着从家庭亲属差序向外延伸扩展，架构了把一定数量的家庭联系在一起的、具有共同血缘关系的家庭网络。在这个大家庭里，等级观念、贵贱有别、尊卑有序。在家、族与国的组织结构关系上，呈现出一种严谨的一体性：家国同态，家国一体。无论是国家对家族的替代，还是家族与国家的混融，都不可否认传统农业社会中的政治制度和意识形态无不是家庭结构、功能、伦理等内容的放大。

在阶级社会中，原来那种自然产生的等级与在社会分工和财产分配中形成的阶级相结合，形成新的社会等级，产生真正的特权，继而构造出等级制。据典籍记载，到了西周时期，周天子实施了“体国经野”的城乡人口划分及其管理办法，根据家庭出身和居住地对人口进行分类、分等和分级。全国人口分为“国人”和“野人”，并在社会基层建立了组织严密的社会管理编组体系，据《周礼隧人》中记载：“五家为邻，五邻为里，四里为瓒，五瓒为鄙，五鄙为县，五县为隧。”这个时期，氏族农村公社虽然开始解体，但是包括人口和土地在内的宗法分封的结果使得西周国家并没有真正有效地控制最基层的社区单位，这些社区单位仍然被作为贵族的依附物。再加上没有生产力飞跃发展的催化，西周的邻、里、瓒、鄙这些基层社会组织仍然不可避免地保留了农村公社的特点和形式。社会结构的分化还非常有限。这些实际上就决定了在西周及其之前的时代，户籍制度不可能获得真正意义上的发展。

春秋战国时期，随着经济的发展，社会结构进一步分化，传统的政治控制手段失灵，基层社会的秩序也受到冲击，基层社会已经处于失控状态。春秋时期，各国陆续实行了变法，虽然这些变法在内容上存在着差异，但是所有的变法都无外乎发展军事力量、发展经济实力，以及重新建立控制基层社会的控制体系。经过春秋时期将近三百年（公元前770年—476年）的发展，新的社会结构逐步形成。一方面，一些地方贵族的势力发展起来，成为诸侯国新的主宰；另一方面，大部分贵族相继衰落，沦落到平民阶层，诸侯国上层的统治集体得到调整。而且，随着城市平民与乡村农民在身份上趋于齐等，城市的平民阶层与已经出现的自耕农阶层一起构成了一个崭新的“编户齐民”阶层。古代社会的结构分化逐渐完成，新的社会结构也随之形成，这也为户籍制度的全面实施创造了条件。