论公共服务的有效供给

【摘要】公共服务的有效供给是保障海南国际旅游岛建设顺利开展的基石。海南在公共服务供给方面存在着理念滞后、职能不到位，投入不足、供给失衡等问题。应加大公共服务在国际旅游岛建设中的有效供给，这一方面需要强化政府的服务理念，以满足公共服务多元化需求，另一方面需要强化对公共服务主体的监督。

【关键词】国际旅游岛公共服务供给海南

2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略。基于此背景，如何才能将海南早日建设成为名副其实的国际旅游岛，就成为了我们必须应对的课题，而破解这一课题的关键，在于要打牢公共服务这块基石。

相关概念

对于公共服务，理论界尚未对其内涵给出一个统一的定义。笔者认为，公共服务是为了满足社会公共需要而提供有形公共产品和无形服务的总称，由于公共服务具有公共性、非竞争性、非排他性，政府就成为了公共服务的主要提供者。

公共服务供给应遵循公平、效率、可持续发展等原则。公共服务供给的公平原则是指公民在享受公共服务的过程中，应体现权利公平、机会公平和规则公平；公共服务供给的效率原则要求注重技术效率、配置效率，既要体现为实现既定目标的投入最小或投入既定产出最大化又要使组织所提供的产品或服务能满足不同的需求和偏好；公共服务供给的可持续发展原则是指在考虑公平和效率原则的前提下，公共服务资源能满足人们日益增加的公共服务需求的能力。

海南公共服务供给存在问题分析

作为在20世纪80年代改革开放浪潮中新兴的经济特区，海南在经济、旅游等方面所取得的成果是有目共睹的，但是我们不得不承认的是，在经济热浪的背后掩盖着民生的冷潮，公共服务的脚步明显跟不上社会经济的发展，导致其供给上的欠缺与不平衡，主要表现在以下几个方面：

公共服务供给失衡。众所周知，我国是城乡二元结构，这导致了海南公共服务供给的城乡地区差异显著、供给失衡。一方面，城乡公共教育、公共卫生等公共服务的供给差异使部分市县、农村人口素质难以提高。国际旅游岛建设需要的是高素质的旅游文化和服务人才，而用落后的教育水平去实现旅游要素品质的国际化是相当困难的。另一方面，由于中心城市与一般市县的基本公共服务供给存在着较大差距，造成了劳动力、人才要素跨市县流动的困境。在国际旅游岛建设中，有些市县、乡镇、农村需要开发旅游项目，需要大量高素质人才去参与，但中心城市与落后市县的基本公共服务水平存在着较大差异、不同户籍公共服务存在着较大差异，使得急需开发的市县难以留住人才，造成了人才和劳动力单向流往中心城市的格局。

公共服务理念滞后、职能不到位。我国政府在相当长的一段时期存在着社会管理的认知偏差：要么习惯于按照计划经济的价值取向和基本思路，认为政府要包揽一切公共事务，所以经常作为垄断者向社会提供公共服务；要么基于市场经济的经济需求，片面追求GDP增长，而忽视了公共教育、公共文化、公共安全、公共卫生、公共设施、公共环境等社会公共服务的发展。

社会管理观念的滞后同时也严重阻碍了政府公共服务职能的转变。虽然海南省政府已经在服务型政府的建设战略要求中提高了公共服务能力，但从总体上看，公共服务职能还存在“缺位”、“越位”和“错位”等问题。近来三亚“旅客挨宰”事件更是暴露出在国际旅游岛建设中政府旅游监管职能严重缺位、对旅游行业服务质量缺乏监督规范。

公共服务投入不足。一段时期以来，各级政府片面追求GDP增长，把大部分财力用于经济建设，而投在公共服务供给方面的经费明显偏低。2008年海南省医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社保与就业支出占财政支出比重为10.9%，此两项合计占比为15.3%，比人均GDP3000～6000美元阶段国家平均31.4%的水平，低了16.1%。由于没有经济投入作支撑，所以公共服务供给总量不足，这样造成了日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给之间的矛盾。

国际旅游岛建设中公共服务有效供给的相关建议

政府服务理念的强化。从价值层面看，要强化服务意识，体现以人为本、公平正义。服务型政府的本质就是以人民为本，政府要牢固树立“公民权力本位、政府义务本位”的思想，要以为人民谋幸福为宗旨，促进经济社会和人的全面发展。正如弗雷德里克森所言：“公共服务分配中所存在的明显的不公平……是人们所不能容忍的……公共行政不仅仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会的公平”。①所以在国际旅游岛建设中，公平、正义尤为重要。

满足公共服务多元化需求。公共服务具有公共性、非竞争性、非排他性，又由于市场无法对其进行合理的供给与配置，政府理所当然是其核心的提供者。改革开放以来，海南省的经济水平得以迅速发展，公民的发展越来越趋于个性化，对公共服务的需求也越来越多元化，公共服务的供给越来越复杂。政府如果作为公共服务的单一提供者，很难对社会公众的个性化、差异化的需求作出及时、恰当的反应，很难实现公共服务供给的帕累托最优。面对多样化需求，基于“治理”发展范式，在公共服务的某些可开放领域，以政府为主导，市场、非政府组织、社区共同参与的公共服务供给模式能形成供给主体之间的竞争与合作，可以提高我国基本公共服务的供给效率。为了使多元化供给模式更好地发挥其应有的作用，应把握政府角色和多元主体的供给网络结构。

首先，应该把握好政府统筹全局的角色。在我国现实国情下，政府是多中心治理中的“元治理”角色，所以政府在公共服务提供方面要发挥统筹全局的作用，把握好“度”，管该管的事，放手不该管、管不好的事。同时，公共服务供给主体多元化意味着政府的唯一角色和全能职能发生了变化，但并不意味着政府的完全抽离，罗尔斯说：“即使在一个组织良好的社会中，为了社会合作的稳定性，政府的强制权力在某种程度上也是必需的。”②在国际旅游岛建设以来越来越复杂的社会状况与越来越宽松的政策方针下，政府的服务监管职能作用愈加凸显出来。尤其要强化政府对旅行社的监管，把日常巡查和重点检查相结合，对投诉频发的旅行社和营业点进行重点的监测，以增强旅行社的竞争能力和抗风险能力，营造公平、健康的市场环境。

其次，应形成矩阵式公共服务供给网络。公共服务主体的多元化使得政府不再是唯一主体，但同一时期出现了多个主体，使得多主体的供给方式、权限方面会相互冲突。为了约束和消除供给行为的随意性，应该构建法律框架，明确规定不同主体的地位、权利、义务和作用：按照公共服务分类，由政府提供普遍义务、企业提供差异、非政府组织提供公益、公民提供志愿，这样在公共服务领域建立起一种有效的协调机制，三者在不断地合作与竞争中努力寻求均衡点，形成竞争机制下的多元化主体相互嵌套、无冲突的矩阵式公共服务供给网络。国际旅游岛的建设对于公共服务的供给提出了更高的要求，这不仅是当地居民的迫切需要也是国际发展的客观要求，不仅是旅游业发展的有力支撑，也是社会经济进步的坚实后盾，来自多元化的需要促使了更科学、更合理、更完善的公共服务供给网络的建立。

强化对公共服务主体的监督。为了支持和保证国际旅游岛的顺利建设与发展，国家给予了海南很多政策优惠，这同时也对保障政策的顺利实施、防止权力的滥用提出了更高的要求。因此，加强对各主体的监督，保证其有效地供给公共服务是十分必要的。

首先要建立自律和他律相结合的监督机制。通过社会调查等多样化的手段，展开公众满意度的评估，通过评估，发现海南公共服务存在的不足，根据国际旅游岛的发展要求找出改进点，强化对供给主体的管理，提高服务质量。为了保证评估的真实性，应该强调评估主体的独立性、评估目标的科学性、评估结果的公开性。其次，由于政府在公共服务供给中起着统筹全局的作用，所以政府的绩效评估更重要。要通过建立以政府公共服务为重点的行政问责制来完善政府绩效评估指标体系和评估机制，提高政府执行力和公信力。总之，为了保证国际旅游岛公共服务的有效供给，要科学设计、讲求实效、持之以恒地形成长效机制。

结语

“国际旅游岛”不仅仅是一句口号或者一个概念，更应该是一种尝试与挑战。作为国际旅游岛，海南省的战略定位是高瞻远瞩的，但是我们也应该清醒地认识到，在那些耀眼而璀璨的光环下，任重而道远。只有把公共服务这块基石打好，才能真正建起国际旅游岛这栋大厦。因此，我们要更加注重公共服务的有效供给，关心民意、注重民生，使海南岛成为名副其实的开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。

（作者单位：海南大学政治与公共管理学院；本文系海南省哲学社会科学规划课题项目研究成果，项目编号：HNSK11―73；海南大学青年基金项目研究成果，项目编号：qnjj1101）

注释

①[美]弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第42页。

②[美]约翰・罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第238页。