新加坡住房保障制度研究及其对中国的启示

摘要：住房作为人们生活必需品，是实现安居乐业，社会保障和带动国民经济发展的重要条件。当前居高不下的房价使得中低收入家庭面临着买不起房的困境，而同处亚洲的新加坡却成功的解决了不同收入群体的住房供应供应的难题，研究新加坡住房保障制度的成功经验对完善我国住房保障体系具有重要的借鉴意义。

关键词：组屋；居者有其屋；住房保障制度

中图分类号：C91

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2012）04-0021-02

房价关系着普通老百姓的住有所居的基本住房需求，关系着国民经济的健康有序发展，更关系着社会的和谐稳定。经历近两年的严厉的房地产调控，房价飙升的局面得到有效的控制，开始出现理性的价值回归。然而，不容忽视的现实是庞大的保障房建设和供应过程中的质量和资金及管理问题需要政府相关职能部门去解决。而新加坡作为一个国土面积极小的东南亚城市国家却成功实现了“居者有其屋”计划，使得不同收入群体的家庭都住有所居，且国民的住房面积和质量及配套设施都十分完善。

1 我国住房保障制度的情况

保障性住房，通常是指由政府统一规划，统筹，提供给特定人群使用，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起到社会保障作用的住房。 其具有跟普通商品房不一样的特性，即属于公共品或准公共品的范畴。我国在解决中低收入群体的住房供应过程中，实施了一系列的住房保障制度体系建设，这种住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解决他们的住房问题。其主要由经济适用房制度、廉租房制度和政策性租赁房制度所组成。当前，政府为切实解决中低收入群体的住房问题，2011年政府计划建设万套保障性安居工程1000万套，与2010年590万套保障房建设规模相比有大幅度增加，并计划在整个“十二五”期间共建设3600万套保障房。而解决保障房的资金、土地供应和质量及管理等问题就成为我们须予以关注的重点。

2 新加坡住房保障制度的成功经验

2.1 新加坡住宅建设现状

新加坡是东南亚的一个岛国，位于马来半岛南端，毗邻马六甲海峡，国土面积710平方公里，人口将近518万（2011年10月统计）。新加坡在独立前就面临房荒问题。1959年，占全国人口40%的人口居住在肮脏的贫民窟和棚户区中，经过近半个世纪“居者有其屋”计划的实施，成功解决了所有国民的住房问题。截止2009年，新加坡建屋发展局建设了888 143 套组屋，85%居民住在建屋发展局的组屋，其中95%的人拥有组屋产权。正如新加坡总理李显龙所说：“放眼世界，没有任何一个国家拥有如此全面的公共住屋计划，而新加坡也是全球国民拥屋率最高的国家之一。”新加坡住宅市场分为公有住宅市场（即政府组屋）和私有住宅市场两种。其中85%的新加坡人居住在从政府购买的组屋里；另外15%的居民住在由私人房地产商提供的高级住宅。新加坡政府在建国初期将解决住房问题作为一项基本国策，成立了建屋发展局（Housing & Development Board），推出了 “居者有其屋”（Home Ownership Scheme）的政府组屋计划。该计划的主要内容是政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房之用，并且由银行和中央公积金局提供建房所需的资金。新加坡政府在实施组屋计划过程中，形成了由建屋发展局负责组屋的规划和建设、中央公积金局和邮政储蓄银行等金融机构提供建设组屋资金的完整组屋供应体系。正是由这些部门的通力合作、相互配合，组成了新加坡完善的住房保障制度的形成。

2.2 新加坡住房保障制度的成功经验

2.2.1 政府提供住房所需的土地及出台相关的土地征收政策

新加坡虽是典型资本主义国家，但是其有别于一般资本主义国家一个突出特征是政府严格控制全国土地资源，保障组屋建设所需的土地资源。1949年，英国皇室拥有新加坡31%的土地；1965年，新加坡独立时，新加坡政府公开占有整个土地总面积中的49.2%；1975年是66%，1985年为76.2%，而1998年达到80%。目前，新加坡政府及其法定机构则拥有国家90%的土地。正是政府将土地资源牢牢掌握在手中，从而能够满足组屋建设大量土地。新加坡能实现让80%以上的居民住上公共住房的最主要的原因之一即能大量建造低成本住房。而低沉本住房计划的基石来自于早在1955年建屋发展局成立的时候颁发的《新加坡土地收购法》。根据其后出台的法律规定：当某一土地符合公共利益或发展公共事业需要时，政府可以征收该地块；并且政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价。这使得政府建设组屋的土地价格远低于市场上土地的价格，从而政府能以较低价格将组屋进行出售或出租。

2.2.2 高效的财政保障政策也是新加坡政府住房保障制度成功的重要原因

建屋发展局作为新加坡政府组屋的建设者和管理者，其主要经费来自于组屋的出租和出售，以及购房者的贷款利息和管理费用，经费支出则用于偿还中央公积金局、邮政储蓄银行及其它金融机构的本金和利息及相应的日常管理费用等。尽管建屋发展局从政府手中以极低的价格拿到用于开发的土地，这大大降低了费用开支。但是，组屋的出售价格毕竟远低于市场出售的房屋，甚至低于其成本价，此外建屋发展局作为组屋的管理者还要承担组屋的翻新和改造费用。因此，建屋发展局仅靠其收入是难以为继而经营的，每年产生巨额财政赤字，在2008-2009财政年度，产生了21.19亿新元的赤字。为此，政府在财政上对组屋给予大量补贴，每年都向其注入巨额贷款和津贴。建屋发展局实行独立核算、自主经营的政策，其财政预算纳入国家计划。该局的经费由国家以低息贷款的形式划拨。2008-2009财政年度，政府想该局提供了14亿新元的住房发展贷款和471亿新元的抵押金融贷款。在政府给建屋发展局的津贴中，从1960年该局成立至2009年底，政府给予其津贴总额达192.81亿新元。政府在财政保障制度方面对该局的支持是其成功实施组屋计划的基石之一。

2.2.3 强制性的中央公积金制度是其成功实施住房保障的关键支撑

新加坡公积金制度在解决本国居民住房问题的成功经验得到世界各国的普遍认同。新加坡1955年建立中央公积金制度，并成立中央公积金局专门负责整个公积金的管理运营。中央公积金制度不仅是政府规定的强制储蓄制度，也是一种强制性的社会保障制度，公积金的缴交由雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳，公积金的本息归雇员所有，通过强制加纳、限制使用的方式实行。根据新加坡《中央公积金法》规定，会员缴交公积金占工资35%。为了支持国民购买组屋，中央公积金局在公积金账户上建立一个普通账户，用于家庭投资，其主要用来购买政府组屋。不仅如此，公积金局还将其资金借贷给建屋发展局，作为投资，这样也为建屋发展局筹措建房资金。所以说，“居者有其屋”计划的成功实施，与中央公积金制度的支撑是密不可分的。

2.2.4 完善的法律保障措施是其成功的制度保障

为了加强对组屋的合理配售，保障中低收入群体的合法权益，确保组屋分配的公平有序，新加坡政府制定并实施了《建屋与发展法》，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物权法》等相关法律法规。这些严格而缜密的法律法规共同组成了新加坡的住房法律体系，它们对组屋购买者的申请条件，购买程序，住宅补贴等均作出严格的规定，按照公平原则对组屋进行分配，为此政府形成了一整套规范而有效的住房管理制度。在准入和退出方面也作了详细规定：一，在准入方面，政府制定了不同不同收入水平居民的购房准入政策，并随着生活水平的提高不断调整收入上限。在1970年代，只有月收入低于1500新元的居民才可以申请购买组屋；1980年代则提高到2500；直至目前的8000新元。二，在退出方面，政府规定居民购买的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营，如果实在需要出售，只能出售给政府。由于严格的法律措施，确保了新加坡组屋在分配上的公正、合理。

3 新加坡住房保障制度对我国的启示

3.1 提高政府在住房保障制管理方面的效率水平

近年来，国家为了控制居高不下的房价，采取了一系列房地产市场调控措施，尤其是最新一轮的号称史上最严厉的房价调控办法，止住了量价其高的房价行情，有利于缓解中低收入群体买房难的问题。但是，单靠市场的调控并不能真正解决低收入群体的住房问题。而要解决好这个问题，必须发挥政府的作用，让政府直接介入到住房供给，以公共住房的方式为低收入群体提供廉住房和公共租赁住房。为此，政府需统筹规划，协调好政府各职能部门和金融部门等方面的关系。此外，政府作为公共住房主要提供者，需要在公共住房的土地供应、资金配套及规划选址等方面履行其相应职能。具体实施方案可借鉴新加坡政府在解决组屋问题上所实行的土地管理措施和解决住房资金上的经验。

3.2 实行以公共财政为主的多元化政府融资渠道

我国住房保障制度的一个突出特征是住房保障覆盖面窄、住房保障功能不够完善。而政府在建设和完善保障房供应过程中面临一个棘手的问题是如何筹措足额而稳定建房资金。新加坡在财政上对公共住房给予大力支持以帮助建屋发展局筹集组屋建设资金的做法值得我们学习。结合我国实际情况，可从这些方面来筹措公共住房资金。（1）增加政府财政预算拨款来筹措资金。将住房保障支出纳入国家财政正式年度预算。根据新的收支分类改革，可考虑归入“社会保障和就业”类，并增设“住房保障支出”科目。具体资金来源可通过将压缩基本建设、行政成本支出节约部分和新增财政收入增量部分用于住房保障。（2）从政府土地出让金收入中拿出部分用于保障房建设资金。可提高原规定的各地从土地出让净收益中安排5%用于城镇廉租房建设的规定，将比例提高到5%-15%或更高。（3）借助社会力量的参与来筹措保障房建设资金。政府在保障房建设中可运用“公私合作伙伴关系”（Public Private Partnership）机制，让民营部门参与到政府主导的保障房建设，从而使政府和民营部门实现双赢的局面。具体做法可采用BOT模式让社会资金进入到公共住房的建设中来。

3.3 发挥住房公积金在住房保障方面的重要作用

相比新加坡成熟中央公积金制度，我国住房公积金制度在住房保障方面还处在发展完善阶段。从新加坡中央公积金制度对推进住房保障的经验，我们在这些方面还有有待完善地方需要借鉴学习。第一，在制度安排上面明确住房公积金在全社会住房保障体系中的地位和作用。现阶段，住房公积金还没用真正在住房保障方面发挥其应有作用。第二，要扩大住房公积金的社会覆盖面，让更多真正需要住房公积金的中低收入群体通过住房公积金圆他们的住房梦。第三，要在法律上规定住房公积金缴纳的强制性并建立相应的保障机制，增加住房公积金的总量以便扩大其覆盖的范围。 3.4 健全和完善我国住房保障制度法律体系的建设

尽管我国在城镇住房保障法律体系方面建立了包括《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》和《住房公积金管理条例》等相关的法规和规范性文件，但始终缺乏像新加坡那样统一而完善的住房保障法律体系，因此，我国相关部门应尽快制定符合我国国情的统一的住房保障法律法规，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障资金的来源等并成立专门的政府机构来管理和运作住房保障方面的工作，确保住房保障资金和保障房真正发放在那些中低收入群体手中，解决住房领域的公平问题。期待着我国第一部《住房保障法》的出台以填补我国保障房法律体系上立法的空白，并在实践中不断的完善。

参考文献

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