评析美国《2011货币汇率监督改革法案》

一、法案概述

美国《2011货币汇率监督改革法案》(以下简称《2011法案》)由纽约州联邦参议员查尔斯?舒默等人发起，其意图通过国际行动渠道的间接方法，即依据美国受WTO约束的国内反补贴法和反倾销法来解决人民币汇率问题，旨在逼迫人民币加速升值。这项法案的主要内容是授权美国财政部调查主要贸易伙伴是否存在直接或间接压低本国货币币值以及为本国出口提供补贴的行为。它规定。如发现有国家刻意直接或间接压低本国货币币值以及为本国出口提供补贴，美国可对来自这些国家的进口商品征收惩罚性关税。虽然《2011法案》并没有明确针对中国，但实际上可看做是在《2010年公平贸易货币改革法案》(以下简称《2010法案》)基础之上的更新和加强议案，矛头仍然直指人民币汇率问题，是针对人民币汇率迈出实质性立法步伐的第二部法案。

二、法案内容的主要特征

如前所述，美国《2011法案》是对《2010法案》的更新和加强版本。两者的相似之处主要在于都倾向于将一国汇率低估的严重偏差与贸易补贴挂钩，从而以美国国内反补贴法为依据对汇率低估国的出口商品征收特别关税。旨在间接地通过国际贸易法指控解决人民币汇率问题。而与去年的法案相比，《2011法案》又出现了大幅度的修改和更新，意图对人民币汇率施以更为严厉的制裁措施，其具体内容特征包括以下几个方面：

首先，《2011法案》修改了“货币低估的严重偏差”概念，新增了“需采取优先行动的货币”这一重要概念。在《2010法案》中将货币严重低估定义为“出口国政府长期的、大规模地干预外汇市场”，而在《2011法案》中对这种干预增加了“伴有部分或全部对冲操作”这一要素。此外，《2011法案》新增的“需采取优先行动的货币”概念具有重要地位，依法案规定，它是对出口国发起反补贴或反倾销调查以及采取一系列制裁措施的基础。依《2011法案》规定，认定为“需采取优先行动的货币”主要包括以下三种情形：一是伴有部分或全部对冲操作的长期、大规模干预外汇市场：二是以平衡收支为目的过度的、长期的官方或准官方外汇储备积累和对外资产积累：三是为平衡收支目的而对资金流向加以限制或者予以刺激，或者实质性地改变这种限制或刺激措施。而与实现完全的货币自由兑换目的背道而驰。

其次，《2011法案》明确规定了“需采取优先行动货币”的认定所引起的法律后果和相应的制裁。依该法案的规定，特定国家货币一旦被认定为“优先货币”，且该国90日内未采取合理的措施，那么美国相关行政机构有权对其施加诸如反倾销调查、禁止联邦政府对该国的采购、请求IMF采取行动、限制海外私人投资公司和跨国银行以及其他国际金融机构向该国提供新的融资等一系列制裁。进一步来说，如果该国在360日内仍未采取合理措施，那么美国贸易代表有权诉诸WTO解决，且美国财政部有权联合其他金融机构甚至IMF在外汇市场上进行“救济性”干预而要求该货币升值。这些制裁措施很强硬，既包括贸易制裁，也包括金融制裁，一旦实施，很容易引发与出口国的“贸易战”和“金融战”。

第三，《2011法案》在人民币汇率问题上呈现出限制美国财政部和总统的权利，而扩大美国国会权利的趋势。首先，该法案加强了美国财政部对国际货币政策和汇率的报告义务。依法案规定，财政部每年需两次向国会提交关于国际货币政策和汇率制度的书面报告，且在提交报告之前必须与美联储主席以及国际汇率政策咨询委员会进行磋商。此外，如果参议院和众议院的相关委员会提出要求，财政部必须向这些委员会就报告的有关内容作出详细解释和证明。其次，该法案限制了美国总统在对特定货币采取“优先行动”的放弃权。依据法案规定，如果对特定国家货币采取的“优先行动”会对美国的国家安全和重大经济利益产生负面影响，那么美国总统有权决定放弃这项行动或制裁。但总统必须及时向国会通知这项放弃的决定，且如果是以维护美国经济利益为由而放弃的话还必须向国会进行详细解释。国会参议院或众议院自收到总统放弃决定的通知后90日内还有权提出否决案。由此可见，该法案虽然赋予了美国财政部和总统在决定对特定货币是否需要采取“优先行动”的相关权利，但最终的决定权交由了美国国会掌握。

三、对法案的评价

《2011法案》矛头直指人民币汇率，反映了美国要求人民币加速升值的态度日趋强硬。由于《2011法案》仍试图从贸易法角度对人民币汇率进行审视和采取行动，该法案一旦正式成为一项法律，很可能会为美国贸易保护主义的抬头大开绿灯，不仅解决不了美自身经济和就业问题，到头来只会严重干扰中美经贸关系的健康发展，使得中美两国和国际社会共同推动世界经济强劲复苏和增长的努力白白付诸东流。同时，该法案的通过和实施是否符合美国在WTO规则项下所承担的义务也是值得商榷的。因此从经济层面和法律层面来看，该法案都是缺乏合法性和正当性的。

从经济层面来看，首先人民币汇率并非造成中美贸易不平衡的原因。一方面，中国对美国的贸易顺差之根源在于中国充分发挥了自身劳动力成本低的比较优势，这是与WTO的自由贸易原则相一致的。也正因如此，美国大量的加工制造业和其他类型的劳动密集型产业纷纷转移到中国。从而进一步增加了中美贸易下中国出口产品的份额。而另一方面，美国自身的出口市场并不开放，特别是对高科技产品出口的限制是造成其近年来对中国出口减少的主要原因之一。其次，人民币汇率与美国失业率的居高不下也并无关联可言。造成美国目前高失业率的直接原因是2009年美国金融危机的爆发，而深层次的原因应为美国产业结构的调整和转移。据相关调查数据显示，自2005年人民币汇改以来，人民币对美元汇率升值了30％左右，而同期美国的失业率则从7％升到了9％以上，可见，美国失业率上升并不能归咎于人民币汇率问题。

从国际法规则层面来看，《2011法案》允许美国依据其国内法即《1930年关税法案》对人民币征收特别关税，而美国作为WTO主要成员国之一，其国内法行动也必须符合WTO规则才能具有合法性。《2011法案》直接将汇率低估等同于出口贸易补贴，规定“即使该项补贴并非仅仅向出口行为提供，但不能就此断定该项补贴就不会偶尔适用于出口行为，因而仍然可认定为出口补贴”。而根据WTO《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《协议》)的相关规定，禁止性补贴中的“出口补贴”是指在法律上或事实上“视出口实绩为惟一条件”的补贴，且《协议》的附件1专门列举了禁止使用的出口补贴例示清单，其中并未包括“汇率低估”这一情形。因而美国一旦依据该法案对人民币汇率征收反补贴税，由于缺乏《协议》的明确授权，可能构成其对WTO义务的违反，中国完全可以诉诸WTO争端解决机制予以驳斥。此外，根据《协议》的规定，不具有“专向性”的补贴属于不可诉补贴，不会基于WTO相关规定而引起任何反补贴措施。我国人民币汇率并不是瞄准以出口为导向的企业。也并非有选择地指向我国经济的某一特殊领域或部门，而是适用于我国所有的居民和企业，而不论其出口与否。可见，人民币汇率属于政府调控经济的广泛的政策措施，不具有“专向性”。所以，对中国出口产品采取反补贴措施也就失去了其合法性基础。

四、结语

《2011法案》的出台是以美国为首的西方国家掀起的指控人民币汇率的又一轮浪潮，引起了国际社会的广泛关注。虽然该法案遭到了多方诟病和指责，其最终正式成为一项法律的前景黯淡，但是仍然会对国际社会逼迫人民币升值的氛围产生催化和发酵的作用。因此如何应对人民币升值压力，保持我国汇率体系的稳定仍然是需要我国予以密切关注和研究的。

参考文献：

[1]韩龙，《人民币汇率的国际法问题》，法律出版社，2010(8)。