阜新转型镜鉴

阜新市位于辽宁省西北部，是一个角色略显独特的地级市。

阜新，取“物阜民丰，焕然一新”之意。曾几何时，这个当年有着“亚洲第一露天煤矿”海州露天煤矿的城市，是全国闻名的“煤电之城”。阜新因煤而建，因煤而兴。但在上世纪80年代初，于煤炭资源几近枯竭之下，最终难逃“因煤而衰”厄运。

2001年，阜新被确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，自此开始了长达十年的转型探索。而十年之后，其转型之路仍显孤独。

新产业在哪里

作为一个地地道道的阜新人，阜新市发改委转型办主任董彦超是阜新转型亲历者。

6月28日，董彦超向《财经》记者详解了阜新十年转型所走过的曲折之路。当年董在大连完成学业后就按当时的规定回到家乡走上工作岗位，彼时，随着煤炭资源的逐步萎缩，阜新开始意识到危机的来临，着手探索调产转型。

2001年，阜新市决定把发展现代农业和农产品精深加工业作为阜新经济转型的方向，引导下岗职工到设施农业中实现再就业。此举在当时引起舆论大哗，媒体纷纷以阜新“新上山下乡”运动求转型出路来加以报道。

回首这段历史，董彦超解释：“2000年的时候，阜新下岗职工15.6万人，占城市职工的三分之一以上，这么大的群体没法就业是不稳定因素。转型之初首先要解决的是社会稳定问题，帮助这些人就业。我们觉得搞工业项目三年之内发展不起来，而且安排一个人就业成本在20万元左右，后来想到阜新土地多，人均耕地是全国的4倍多，所以政府牵头组织搞设施农业。”

中国社科院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯则表示：“阜新由于没有新的接替产业，采取了一种短期的、临时性的、不可持续的调整产业结构的方式，这与经济发展规律是不一致的，是由工转农的一种劳动力转移的方法。”

此后，阜新开始谋划上大项目，如风电、煤化工、氟化工等，亦提出打造液压之都、风电之都、玛瑙之都等城市名片，但似乎总是时运不济：针对下岗职工多的实际，阜新上了一个5万锭纺织厂，却赶上全国压锭，打了几百个桩便下马；建化工城，利用国外政府贷款建设5000吨无水氢氟酸，用了八年时间；引进波兰的实验室技术放大建设万吨氯乙酸项目，试生产之日就是停产之时。

“阜新位于辽宁西部内陆，包括产业起步、体制机制等和沿海差距较大，很多时候是你刚刚醒过来，觉得要这么做，别人早已做了好几年了，国家已经开始要限制了。”董彦超说。而阜新市发改委一份关于经济转型十年回顾的文件也如是总结，“阜新的资源型城市转型走了些弯路，根源就是上项目是政府的事，企业行为变成了政府行为。”

发展三产服务业也一直被视为阜新调产转型的重头戏。但是十年来，在第二产业不彰的情形下，阜新市第三产业发展道路亦不平坦。“一个企业入驻会考察很多东西，包括成本、设施、当地官员发展思路等。一个地区整体经济形势越好，商机越多，越穷越难招商。比如酒店业，像如家之类的连锁酒店会参照城市消费水平和人口密集度，如果觉得三线城市人气不旺，就不愿意入驻。再比如银行业，没有服务对象，也不愿意入驻。”阜新经济开发区发展和改革局局长许青双对《财经》记者介绍说。

阜新在试验经济转型时，一度借鉴德国鲁尔工业区，开发以海州露天矿为代表的工业遗产旅游资源。2009年，经过三年多时间建设的海州露天矿国家矿山公园开园迎客。《财经》记者慕名前往参观，发现公园建设虽初具规模，但园内游人并不多，也未见当初宣传的休闲茶馆、实景表演等配套设施。据记者侧面了解，国家矿山公园后续建设资金或已陷入“断粮”困境。

“政府只需要负责监测保护遗产区，接下来的具体运作应通过招标广泛吸纳民间资本投入。”辽宁省政协委员、辽宁工程技术大学教授郭嗣琮对《财经》记者表示。郭是当年阜新开发工业遗产旅游的倡导者。2005年1月，他提交了一份关于把海州露天矿作为工业文化遗产进行开发的提案。

上述发改委文件也深入剖析了阜新转型之路为何如此波折：“煤炭资源萎缩，煤炭采掘行业生存困难，是转型前阜新经济陷入困境的一个重要原因，但不是全部原因。最根本的还是阜新以煤炭为主导产业的经济结构的单一，煤炭产业一旦衰退，整个地区经济社会发展就会出现被动局面。”

而令董彦超们始料未及的是，土地资源丰裕的阜新，如今又因“缺地”犯愁。根据《阜新市关于招商引资的若干规定》，内外商投资企业使用国有土地，一律执行辽宁省最低出让价格。通过出让方式取得的土地，十年内免交使用费，十年后减半征收。如此土地使用优惠政策，让阜新在招商引资过程中受益不少。

但是，随着辽宁全省用地限制增多，阜新也未能“独善其身”。“十年以前阜新从来没有遇到过土地问题，去年下半年开始有问题了，今年上半年不管哪个地区都没有指标了。”董彦超介绍说。

转型是一连串事件

产业转型之外，阜新社会转型同样曲折。

阜新市建成区面积55平方公里，很多居民区缘矿而建，缺乏总体规划。在计划经济时期，阜新市和阜新矿务局实行一元化领导。随着大批主力矿井陆续关停破产，阜新矿务局多年来亏损经营，无力对居民生活区进行建设改造。矿区居民人均住房面积不足7平方米，全市棚户区总面积接近500万平方米，占辽宁省的三分之一多。

2005年，阜新启动5万平方米以上的棚户区改造。作为首批棚户区改造的受益者，住在太平采煤拆迁新区的陆老太太对政府拆迁工程非常满意，“棚户区改造，是国家和地方政府各投入一部分，个人掏一部分，总的来说还是合适，老百姓挺高兴。”

然而，住进安置房也让不少本不宽裕的矿工家庭经济雪上加霜。阜新当地一位下岗矿工家属告诉《财经》记者，一个矿工家庭基本上要拿出家里全部的积蓄才能拥有一套房子，加上多数矿工已下岗失业，后续生活难以为继，更别提医疗保险等社会保障了。

辽宁工程技术大学公共管理与法学院院长王国辉告诉《财经》记者，就他了解到的情况，很多下岗矿工培训流于形式，往往就是走过场。培训项目多数承包给第三方企业，再安排一些已有工作的人员去听课“充数”。

一位长期研究区域经济发展的专家指出，资源型经济体转型是一连串事件，成败得失取决于很多因素，不可完全靠内力。其中，南方“钢城”马鞍山的转型经验或可为阜新提供借鉴。马鞍山虽然按行政区划归属于安徽省，但通过加强与更大区域的合作，提高城市综合竞争力，人均GDP一直稳居安徽省第一。

此外，马鞍山积极融入南京都市圈，目前与南京地铁轻轨搭接完毕，两市公交IC卡已互相通用，某种意义上马鞍山越来越“江苏化”。马鞍山市市长张晓麟在接受《财经》记者采访时表示，现在区域经济不能光按照行政来衡量，“南京的资源、优势、条件，全部可以为马鞍山所用”。

马鞍山转型成功得益于周边城市群的发展，使其在马钢等重工业之外，可以通过城市合作，培育接续替代产业。依托南京服务外包巨头的扩张，承接这些公司分包出来的订单，并进一步错位发展游戏、动漫、物流等外包服务，成为马鞍山市发展服务业的主打牌。安徽省副省长花建慧对《财经》记者表示，发展服务外包对于马鞍山这样的资源型城市起着关键性的作用，对转变经济发展方式、调整结构、提升产业层次和经济增长质量都是至关重要的。

“反观阜新，由于没有借力城市群资源配置效应，在第二产业不彰的情形下，无论是重回第一产业，还是发展第三产业，都显得颇为乏力。”上述专家表示。

事实上，阜新于2008年已加入沈阳经济区。但是较之本溪、鞍山等城市，阜新距离沈阳较远，从地缘角度上看颇显劣势。由于城市连接在很大程度上靠产业连接，沈阳现在以第二产业为主，自身也需要加快发展，因此和长三角、珠三角这些产业辐射能力强的地区相比还有很大差距，尚不具备较大辐射功能。

据悉，阜新主政者已经意识到借助外力促进转型的重要性，正积极加快与沈阳城际交通一体化建设。此外，阜新也打算借内蒙古的煤由阜新转运的机会加强与蒙东地区合作。“我们现在既要往东挂靠沈阳经济区，还要往北捆绑蒙东地区，往南触及沿海地带，西南倚靠京、津、唐。通过不断改善区位条件，力争成为一个有重要影响的交通枢纽和物流集散地。”董彦超介绍说。

已然示范市？

2010年，阜新正式提出创建全国资源型城市转型示范市的目标，由单一的经济转型向经济、社会和体制机制全面转型。

对于“示范市”这顶大帽子，不少阜新人感到担忧：提“示范市”口号，说明转型已成功，国家和省相应的资金补助和政策支持会减少。据悉，目前中央四年一期对阜新进行财政补贴，2011年初步定为2.5亿元。5月，辽宁省政府亦破例召开常务会专题讨论继续加大突破阜新的力度，在土地、资金、政策等各个方面向阜新倾斜。有专家质疑，提“示范市”口号是官员政绩心态作祟。

比较现实的是，“阜新可以先从某一个方面入手，打造资源型城市转型示范亮点，然后由点及面全面创建转型示范市。”辽宁工程技术大学公共管理与法学院院长王国辉认为，鉴于阜新很多居民还未解决就业和生活困难，从“改善民生”出发，打“民生牌”或许是主政者一个不错的选择。

“资源型经济转型是一个长期过程，我们过去的认识不太符合规律，认为国外资源型经济用30年、40年转型，中国10年、15年就能解决问题，现在看来是不可能的。阜新用10年时间解决了一部分问题，发展基本走上正轨。但要真正具备可持续发展能力和自主发展能力，还有很长的路要走。”董彦超说。

本刊实习生刘佳、罗晓静、陆静雨对此文亦有贡献