浅论公务员权利保障制度

摘要:公务员作为国家权力的直接执行者,担负着维护社会秩序,管理国家事务,保障国家各方面机构组织有效运行并发挥应有作用的重要使命。公务员权利保障制度是公务员制度的有机组成部分,对公务员权利的保障有利于推动我国的法制建设,推进依法治国。随着公务员法律制度的发展,我国已初步建立起公务员权利保障体制,但仍存在缺陷。健全我国的公务员权利保障制度,一方面需要完善行政内部救济,另一方面要建立司法最终审查制度,以实现对公务员权利的全面、有效的保障。

关键词:公务员; 权利保障制度; 司法救济

一、 公务员权利保障制度概述

公务员是履行公职,代表国家从事社会公共事务管理,行使国家行政权力,履行国家公务的人员。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)明确规定了公务员的申诉控告权利,标志着我国公务员权利保障制度开始向法制化方向发展。2006年起正式施行的《中国人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第一次将公务员的权利与义务以大法的形式进行了宣告,在我国公务员法律制度建设中写下了浓墨重彩的一笔。《公务员法》对公务员权利救济的方式、范围、程序较之前制定的《条例》及相关法律法规有了更加具体的规定。这对于保障公务员的合法权益起到了极为重要的作用。

但是,纵观整个《公务员法》,似乎还是本着“义务本位”的思想。有关公务员的义务、职责以及对公务员的管理体制方面规定地较多较完整,而对公务员的权利、利益以及公务员的权利保障、救济体制方面首先规定的较少,其次保障的效果较差。的确,公务员对于行政相对人而言是处于强势地位,他们能够代表国家行使权力,并且依据行政行为的先定力,行政相对人一般必须服从。但是,在行政机关内部,相对于行政组织而言,公务员则处于明显的弱势地位,公务员的权利容易被其所在行政机关以集体或者国家的名义而忽视,甚至侵害。所谓无保障即无权利,无救济则无权益,从我国现行的法律法规来看,公务员权利保障制度的确存在诸多不足,这些不足降低了公务员权利救济的有效性,影响了行政效率,也延缓了建设法治国家的进程。

二、 我国《公务员法》确立的公务员权利保障制度现状分析

公务员权利保障制度是指公务员权利受到侵害时,可以依法定方法和程序寻求帮助,以维护自己权利的法律制度。我国《公务员法》根据两种不同类型的公务员,即制公务员和聘任制公务员,规定了不同的公务员权利保障制度。具体来说,公务员权利保障制度可以分为共同权利保障制度和特有权利保障制度。

(一) 共同权利保障制度

共同权利保障制度指制公务员和聘任制公务员共同享有的权利保障制度。具体包括执行异议制度,不服从制度,惩戒程序保障制度和申诉、控告制度。

1、 执行异议制度

执行异议制度是指公务员在执行上级机关的决议或者命令时,如果认为该决议有错误,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见的制度。在该制度的保障下,除了明显违法的决定或者命令,如果上级不改变决定或者命令,或者要求公务员立即执行的,公务员仍应当执行该决定或者命令。但是,执行的后果由上级负责,公务员自身并不承担责任。这一制度的确立,有利于激发公务员的主观能动性,提高公务员判断是非、权衡利益的能力。同时避免了一些错误甚至违法的行政决定或者命令给相对人造成损害。

2、 不服从制度

不服从制度是与执行异议制度紧密联系的一种制度。主要指公务员在执行公务时,上级的决定或者命令明显违反法律法规规定,公务员可以不服从、不执行,并且不需要承担任何责任。但是,如果公务员执行了明显违法的决定或者命令,就必须承担相应的责任。这一制度规定,对公务员自身提出了更高的个人素质要求。为了达到正确判断上级决定或者命令的适法性,公务员必须熟知相关法律法规规定。这就要求公务员应当自觉增强自己的法律水平和为社会公益服务的责任意识。公务员之所以可以不服从上级的决定或者命令原因在于公务员执行职务完全受规则的约束,即他的职责通常是由法律、法规或者说是社会的公共意志予以规定的,而不是上级的人格因素所能随意决定的。同时,公务员对上级的服从是职务而非身份的服从,因此对于上级背离公共利益的违法命令,公务员自然就有不予服从的权利。

3、 惩戒程序保障制度

惩戒程序保障制度是指在对公务员施行惩戒的过程中,应当保证公务员享有一定的程序上的救济的制度。《公务员法》第13条规定公务员享有非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分的权利。而根据第57条的规定,即使公务员违纪,应当由处分机关决定对其违纪的情况进行调查的,处分机关也应当将调查认定的事实以及拟给予处分的根据告知公务员本人。同时,公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为应当对公务员给予处分的,应当在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定,并且应当将决定以书面形式通知公务员。也就是说,在惩戒程序中,公务员享有知情权、陈述权和申辩权。

4、 复核、申诉、控告制度

《公务员法》第90和第93条分别规定公务员享有复核、申诉、控告的权利。复核,是指公务员对行政主体作出的涉及其本人合法权益的人身处理不服,向原处理机关提出重新审查的要求。申诉,是指公务员对行政机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服,向同级公务员主管部门或者作出人事处理机关的上一级机关提出意见和要求。控告,指公务员对行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为向上一级机关或其他专门部门提出控告。复核、申诉、控告是我国公务员权利保障制度中最重要的一环,也是目前我国公务员权利救济的唯一途径。

三、我国公务员权利保障制度存在的问题

随着公务员制度的不断发展,公务员权利保障制度也得到了进一步的完善。但是,与其他发达国家的先进制度相比,我国的公务员权利保障制度仍然存在与经济发展水平和公共行政管理要求不相适应的问题,具体表现为以下几个方面:

(一)惩戒程序中存在的不足

我国的惩戒程序保障制度规定公务员享有知情权、陈述权和申辩权。知情权的内容主要指处分机关调查认定的事实和拟给予处分的依据。但对于给予处分之后公务员的救济途径及程序,处分机关并没有告知的义务,这不利于公务员维护自身权益。另外,《公务员法》虽然规定了公务员的陈述和申辩权,但没有强制性的要求处分机关必须认真听取公务员的陈述或者申辩,而是直接规定处分决定机关认为公务员应当给予处分的,应当按照管理权限和法定程序作出处分决定。也就是说,处分决定机关很可能不考虑公务员的陈述和申辩,只要其单方认为公务员应当施以处分,其就有法律依据行使处分职权。这样一来,公务员陈述和申辩权就失去了存在的意义,名存实亡了。

(二)复核、申诉、控告制度存在的不足

1、复核制度没有存在的必要

公务员对涉及本人的人身处理不服时,可以向原处理机关要求复核。这一规定违反了自然公正原则。原处理机关再次审核时,一方面容易先入为主,另一方面,要其自己作出的处理决定无疑是对其工作水平和能力的否认。复核制度很难发挥其应用有的监督作用。

2、申诉处理机关地位缺乏独立性和中立性

申诉处理机关是同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关,申诉处理机关没有独立的地位,与原处理机关同属行政机关的一部分。由于行政机关内部上下级之间存在一定的约束关系,申诉处理机关的处理结果也就值得怀疑了。

3、申诉、控告过程中公务员程序权利的缺失

虽然我国立法肯定了公务员的申诉、控告权,但却没有规定公务员在申诉、控告过程中享有的程序性权利,如要求听证的权利,要求回避的权利以及申辩权、陈述权。实践中,申诉、控告的处理一般都是以书面的方式进行,整个过程公务员都不能够也不需要其参与,而由行政机关单方面进行。程序性权利的缺乏无法保证实体处理结果的公正性。

(三)司法救济制度的缺陷

就目前而言,我国公务员的外部救济,即司法救济制度只适用于聘任制公务员,排除了制公务员的司法救济途径。我国这一现状说明了两个基本问题。第一,我国受到“特别权力关系”理论的影响,保护国家行政权的优越地位;第二,公务员权利保障的司法救济制度既然可以适用于聘任制公务员,说明公务员的司法最终救济制度将是我国公务员制度发展的必然趋势。但毕竟,根据现行的法律法规,制公务员不能通过司法救济的途径维护权益,不得不说这是我国目前公务员权利保障制度中最大的缺陷。

四、我国公务员权利保障制度的发展方向

(一)惩戒程序保障制度的改进方向

前面提到,行政机关对公务员接受处分决定之后的救济途径和救济程序没有告知的义务,我认为不妥。处分机关在给予公务员处分决定之后,还应当将具体的救济方式、救济期限、救济机关告知公务员,公务员对这些内容同样享有知情权。针对公务员的陈述和申辩权容易流于形式这一问题,我认为在惩戒程序中,应当明确规定处分机关必须认真听取公务员的陈述和申辩,在作出的处分决定中也应当说明采纳或者不采纳公务员意见的理由。在惩戒程序中还需肯定的一点是,公务员有要求与其有利害关系的人回避的权利,与公务员有利害关系的行政机关工作人员也有义务自行回避,不应当参加处分决定的作出过程。

(二)申诉、控告制度的完善

1、设立专门独立的申诉机关

通过对两大法系国家行政系统内部救济机关的分析,我们能够发现,独立和专门的救济机关对公务员与其所在机关纠纷的解决意义重大。因此,为了充分保障公务员的权益,保证公平公正的处理结果,我认为我国应当成立一个有独立地位的、中立的专门机构来受理公务员的申诉。

2、赋予公务员程序性权利,贯彻正当程序原则

程序性权利作为公务员制度的重要组成部分,对实体权利起着重要的实现和保障功能。我国公务员程序性权利的缺失降低了申诉处理机关处理结果的权威性以及公务员对申诉处理机关的信任度。正如王名扬教授所言:“一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果;一个不良的法律,如有用一个健全的程序去执行,可以限制或者削弱法律的不良效果。”因此,在申诉程序中,必须赋予公务员陈述、申辩的权利,举证、质证的权利,要求回避、听证的权利。坚持公开受理,而不能一概书面审理。公务员对申诉的过程有全程参与的权利。

(三)司法审查制度的建立

基于对特别权力关系理论的吸收,我国排除了占公务员队伍大多数的制公务员司法审查的外部救济,造成了公务员与其所在机关的地位严重不平等。特别权力关系理论违背了人权保障和公平正义这两个最基本的法治原理,因此遭到学术界的全面批判。随着近年来我国对人权事业的不断关注与保护,公务员的司法最终救济就成为了我国公务员权利保障制度的最终发展方向。这不仅是特别权力关系理论逐渐衰弱的直接表现,更为重要的是它是保障公务员权利客观的、必然的需要。公务员这一群体虽然特殊,但他们首先也是中国的公民,享有宪法赋予的基本权利。提起行政诉讼就是公民的基本权利之一。不能够说一个公民变成公务员之后就要剥夺他作为一个普通公民所享有的基本权利。如果立法将公务员的司法救济排除,就会使公务员失去与其他公民一样获得司法保护的机会。所以,我认为,只要行政机关对公务员做出的人事处理决定影响到了公务员的重大权益,公务员就有权提起行政诉讼。

当然,在司法救济的过程中,应当坚持穷尽行政救济原则。原因在于行政机关内部事物的处理专业性较强,由行政机关首先处理对整个法律资源也是一种合理的配置和利用,也是确保行政机关自主性的要求。同时,法院对行政权进行司法审查时保持谨慎与克制,也能够保证行政权行使的效率不因司法权的干预而降低。

总之,公务员权利保障制度并不是一蹴而就的简单问题,要真正确保公务员的各项权利得到有效保障,需要各方主体的共同努力。随着我国法治的发展和进步,我相信,公务员权利保障制度也会不断完善。

参考文献:

1、 王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社,1995年版。

2、 王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社,2007年版。

3、 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社,1988年版。

4、 赵素艳:《完善我国公务员权利救济制度的探讨》,行政论坛,2009年3月。

5、 杜苗苗:《公务员权利救济之司法救济探讨》载于《学理论》。

6、 罗龙鑫,熊勇先:《我国公务员权利保障制度研究》载于《前沿》2006年8月。

7、 王凌燕:《我国公务员权利救济制度探析》,安徽农业大学学报,2005年5月。

8、 苏知心:《刍议公务员权利救济制度之完善》,法制与社会,2008年5月。

9、 邝少明,林慕华:《我国公务员职务保障权的司法救济》,中山大学学报,2006年第1期。