国际金融公司在赤道原则出现过程中的作用分析

摘要：在赤道原则的诞生过程中，国际金融公司发挥了重要作用。为此，本文致力于研究国际金融公司如何影响了赤道原则的起草，尤其探究主要大型商业银行为什么选择国际金融公司的绩效标准和程序作为项目融资行业环境和社会标准的蓝本。

关键词：赤道原则；项目融资；环境和社会标准

文章编号：1003－4625(2011)01－0066－05　中图分类号：F831.6　文献标识码：A

在赤道原则的起草和实施过程中，国际金融公司一直起主导作用，赤道原则正是依靠国际金融公司内部所表现出来的实践的集中性和国际项目融资合作与协调的推动力以及本身的科学性和合理性才得以推向全球。

一、引言

企业自律(Voluntary Business Regulation)正在成为全球环境监管中越来越突出的特征。国际组织、跨国公司和民间社会团体之间不断加深的联系为这种趋势提供了支撑，其中以民间社会团体为代表的私营部门在解决全球环境问题中居于中心地位。在政策层面，国际组织在参与促进自律行为准则的诞生和强化自律行为准则的管理方面发挥了主导作用，创立这些准则的目的是将环境和社会标准整合到商业实践之中，而在发展中国家尤其需要如此。多数国际组织，作为监管某一特殊领域的国际机构，借助自身的影响力促成自愿性倡议的诞生。因此，联合国全球契约(u.N Global Compact)、经合组织跨国企业准则(0ECD Guidelines 0n Multination-al Enterprises)、联合国环境规划署的金融机构倡议(United Nations Environment Program’s Finance Ini-tiatives)的声明等自愿性倡议均采取了“原则化守则”(Principled Codes)的形式，主要提出了私营公司的道德责任，往往没有就单个具体承诺如何付诸实践给出具体指引。企业主要通过社会学习而改进自身行为，在此过程中，私营企业可以通过论坛分享和学习将改善环境和社会的目标融入到商业实践的知识和信息。

与联合国和经合组织形成鲜明对照的是，一些多边开发银行可以直接为发展中国家的私营公司或项目提供融资，其可以利用其商业关系和内部的业务专家以更根本的方式影响企业行为或做法。

二、国际金融公司与全球化推动

(一)国际金融公司概述

国际金融公司附属于世界银行的公共金融机构，该机构的使命是鼓励发展中国家私营部门的投资和增长，特别是不发达地区私营企业的成长来促进私营部门的发展。

虽然与国际复兴和开发银行、国际开发署和多边投资担保机构同属世界银行集团的正式成员，但国际金融公司是一个独立的法人实体，有独立的业务任务，专业工作人员和金融资源。与世界银行一样，国际金融公司董事会的投票权取决于各成员国的股份。例如：2005年，美国在国际金融公司享有23.66％的投票权。国际金融公司的财务状况确保了它的相对独立性。

作为一家公司，国际金融公司最近几年与经合组织国家的商业银行一道迅速成长。自1956年成立以来，国际金融公司已经向3319家私人公司提供了490亿美元的贷款和股权投资，自20世纪70年代末以来，每年提供的资金总额以六倍的速度增长。国际金融公司通过多种形式向发展中国家提供融资：比较典型的是7－20年不等的长期项目贷款，向金融机构和其他私营公司提供的股权投资，为帮助客户获得其他的长期资本和拓宽融资渠道而提供的部分信贷担保以及以雇员培训、机构能力建设和重组形式提供的技术支持。除了这些直接融资支持外，国际金融公司还通过贷款财团项目鼓励私人投资，邀请商业银行在国际金融公司贷款的基础上提供债务融资，这些商业银行也因此而受益于国际金融公司作为优先债权人的身份。

国际金融公司始终如一地致力于通过投资和顾问服务促进新自由经济秩序的发展，这凸现了其为私营部门融资的特征。国际金融公司的治理结构和运营使命相结合，孕育了一个特殊的国际组织：它由各国政府所有，但采用公司的运作模式，承担其投资所带来的全部商业风险，没有政府的财政担保，并从融资业务中谋利。通过侧重于为私营项目提供以交易为基础的融资，国际金融公司的业务旨在补充世界银行的运营。在这种背景下，国际金融公司的融资活动与建立和维护有益于加速跨国私营资本流动和私营部门增长的新自由经济秩序密切相关。

(二)针对私营部门的多边融资谅解

跨越了半个多世纪，国际金融公司拥有悠久的历史，它的成立早于其他的多边开发银行或多边发展银行内部直接为私营部门提供融资的规划，而为私营领域提供大规模多边融资是近期的事情。

无论是向公共机构，还是向私营部门提供贷款，多边开发银行(例如：美洲开发银行或欧洲复兴开发银行)具有国际经济体系中最显著的制度特征。作为国际政府机构，多边开发银行包含了由大量专业雇员组成的团体，他们按照一系列的业务程序和官僚程序工作，成功将大量金融资源转移至发展中国家。在此背景下，决策过程遵循了清晰的技术逻辑，因为这个程序植根于专业技术和管理实现中，目的是迅速、有效地产生可衡量的成果。对定量分析的侧重意味着他们从事收集、制作、处理和传播大量的信息，这为培养和展示在某些特别专业领域的专业能力提供了基础。

虽然多边开发银行一般都具有上述组织特征，但那些主要为私营实体提供融资的多边开发银行的业务任务和组织机构中还具有明显的商业倾向。他们的融资业务大部分以交易为基础，包含对投资项目进行确认、评估和批准等环节。虽然他们也向政府实体提供咨询服务，为进一步发展私营部门的监管改革提供支持，但他们通常不提供解决制度发展问题的政策或行业贷款。因此，它们的贷款和股权融资的范围较窄。

此外，虽然多边开发银行具有促进可持续发展的较为广泛的使命，商业可行性仍是选择项目和谈判融资条款时首要标准。在为开发项目融资时，他们通常承担与私人贷款者同样的商业风险，并力求迎接市场挑战，以证实在发展中国家投资的商业可行性。在这种情况下，精心设计交易结构、引人大量不同的金融机构、管理和减弱投资风险成为执行每个项目的重中之重。由此可见，它们更像银行，而不是公共部门贷款人。

三、项目融资与可持续发展

(一)项目融资与可持续发展

自20世纪90年代初以来，发展中国家的市场改革带来了传统公共行业的广泛私有化、税收制度的统一并减少了对外国资本的限制，这些均推动了长期私营资本投资基础设施项目的增长。因此，跨国公司和金融机构越来越多地主持了一些项目的建设和实施，这些项目不仅整个地区的行业经济转型，同时也对环境和当地社区产生了深远影响。经合组织国家的商业银行为推动这种增长发挥了主要作用，特别是来自日本、美国、法国、德国、荷兰和英国的商

业银行，发展中国家所有商业基础设施融资中四分之三的资金来自上述银行。另外，增长最快的当地资本市场也成了资本密集项目长期融资的重要来源，这些资本市场由地方和公共发展机构主导。

来自政府渠道的资金也推动了发展中国家商业银行融资的增长。1991至1997年，流入发展中国家的长期官方资本减少了近40％，而且世界银行几乎全部退出了大型公共基础设施贷款领域。与此同时，发展中国家私营领域得到的多边和双边融资几乎增长了两倍，从90亿美元增长到250亿美元。这凸现了多边贷款人和政府出口信贷机构在推动商业银行以银团贷款的形式向私营部门(所谓的高风险部门)贷款方面起到了至关重要的作用。商业银行参与多边贷款，享受优先债权人的身份，并可获得东道主政府的政治承诺。

(一)国际金融公司的环境与社会政策改革

显而易见，系统考虑环境和社会问题的意识，私营部门在融资时要比公共部门在融资时迟得多。例如，世界银行早在1971年就聘请了首个环境专家，而国际金融公司直到1989年才采取类似措施。概括地讲，在很长时间里，人们普遍认为对于环境和社会问题的考虑属于政治范畴，而不应当是私营部门融资时的商业任务。在主要进行私营部门融资的多边开发银行中，欧洲复兴开发银行是唯一正式将促进可持续发展列入融资目标的多边开发银行。然而，所有的多边开发银行均承诺：通过某种形式保护环境并减少贫困，主要是在项目周期中将环境和社会评估程序制度化，目的是发现并减少他们的投资项目可能出现的对于环境和社会的不利影响。

相对于长达半个世纪的历史，国际金融公司只是在最近才成立了一个内部环境和社会政策框架。20世纪80年代末之前，项目的选择还主要参考技术标准和内部回报率。直到20世纪90年代初，国际金融公司才开始采用与世界银行类似的环境评估程序，并开始吸收一些环境专家，监督尽职调查程序。国际金融公司对引入环境评估程序的解释是在于五个方面的发展：环境问题相关科学知识的增长、美国和欧盟监管内容的发展、内部学习计划、对经济转型可持续性的战略考虑以及来自非政府组织团体的影响或压力。

虽然所有这些因素都有助于提高认识和动员政治意愿，但环境和社会改革的时机毫无疑问在很大程度上是由于外部呼吁加强问责制和透明度。1998年，国际金融公司正式采用了世界银行《环境和社会保障政策》的大部分内容，这是一项降落伞条款(Umbrella Term)，用于设立九项主题政策，这些政策将为内部人员提供如何管理项目相关的环境和社会不利影响的指引。其主要内容是环境评估操作政策OP4.01，其中列出环境审查、公众咨询、信息披露和实施要求，并确定了世界银行的《污染预防和减少指南》及《职业健康和安全指南》，为国际金融公司对私营部门的项目融资的参考标准。而且，它还引入了《环境和社会评估程序》，该程序概括了环境专家评定借款人提供的环境评估的内部程序。

四、非政府组织反对商业银行的运动风险

(一)非政府组织反对商业银行的运动风险

鉴于对环境和社会造成严重不利影响的项目往往也是带来最多收入的项目，因此，不难理解为何环境和社会问题的管理仍备受争议。但是，直到最近，多边开发银行双边出口信贷机构成为批评的对象。但是，随着20世纪90年代初项目融资市场的扩大，公众越来越多地看到商业银行作为大型项目的安排人和融资方，从而认识到大型项目环境治理和社会影响的相关决策经常是由商业银行和私人借款人做出的。

从20世纪90年代末开始，一系列针对大型商业银行的民间社会团体运动被广为宣传，这些团体指责大型商业银行为违反当地社区权利及破坏环境的项目融资。在许多情况下，商业银行被指责资助了甚至多边开发银行已经因违反其环境和社会政策而拒绝的项目。

2000年，“雨林行动组织”发起了针对行业领导者花旗集团的公众倡议运动，因为该行参与了包括乍得一喀麦隆输油管、Oleoducto de Crudos Pesados输油管和秘鲁卡米塞阿气田等项目，该运动历时三年，开展了消费者抵制及有针对性的媒体宣传。在这些案件中，非政府组织指控商业银行对所资助项目的不利影响负有某些责任，并要求他们直接拒绝不负责任或欠缺考虑环境与社会问题的借款人。

2002年，荷兰银行的一名高管会见了国际金融公司的执行副总裁，他们探讨了社会上对于商业银行为某些发展中国家项目提供融资的批评。在许多案例中，民间社会团体试图动员银行的客户支持他们的倡议行动，这影响到了这些银行的零售银行业务。2002年10月，在进一步讨论后，国际金融公司和荷兰银行决定召集主要的项目融资银行在伦敦开会，讨论如何治理项目产生的环境和社会问题。此次会议由国际金融公司和荷兰银行主持，与会者包括许多商业银行的项目融资和风险管理高管，他们在会议上分享了管理“问题项目”(Problem Projects)的经验。与会发言的四家银行，即荷兰银行、巴克莱集团、花旗集团和西德意志州立银行又成立了工作组，探索建立一套商业项目融资银行共同遵守的环境和社会评估程序的可行性。

2003年2月，花旗集团主持了第二次会议，讨论一系列被称为“格林威治原则”的标准草案。会议主办方向商业银行的代表们陈述了标准草案，多数代表初步表示了支持，但还要与公司关系部门、法律部门、高管层及客户进行讨论。随后，标准草案被分发给一组选定的非政府组织进行协商。

2003年4月，已获得正式授权的工作组中的四家商业银行宣布他们将采纳这一框架协议，并在伦敦与一些选定的非政府组织举行了一次磋商会议。一个月之后，第四次会议在西德意志州立银行总部杜塞尔多夫举行。在会议上，国际金融公司对环境筛选程序及《保障政策》在单个项目中的应用进行了一系列陈述。该公司还证实了为通过协议的银行提供环境管理培训的兴趣，以便增强他们执行新承诺的能力。此时，该标准已被更名为赤道原则，以反映协议签署银行旨在产生一个适用于所有行业的全球框架的共同意愿。

自2003年6月32家金融机构已经承诺在项目融资中遵守赤道原则。截至目前，已经有69家金融机构采用了赤道原则，他们占据了全球项目融资市场超过85％的份额。

(二)赤道原则

2006年7月，赤道原则修订版正式推出应用，原有的和修改后的赤道原则之间的差异主要反映了国际金融公司对其环境和社会政策框架作出的修改。两个版本的框架均规定，缔约行承诺在进行项目融资时应用环境筛选程序，并要求A和B类项目的运营方完成一份环境评估报告，确认东道国法律法规和国际条约及协议的要求，以及可能非国家司法规定的其他方面的问题。然后，运营方被要求完成一份环境管理计划，涉及移民、行动计划、监管、风险管理及期限表。赤道原则还确认了世界银行和国际金融公司的行业指导原则为最低环境标准的参考，对

于发展中国家项目，可以适用国际金融公司的《保障政策》或者修改后框架中的《绩效标准》。

五、国际金融公司与赤道原则之间的关联

(一)国际金融公司融资业务的商业转型

国际金融公司是全球最大的为发展中国家私营部门提供资金的多边融资机构，也是凭借自身能力的重要的市场参与者。国际金融公司作为技术顾问参与了赤道原则的起草，这反映出领先的商业银行对其作为发展中国家项目领导者的操作经验的认可程度，同时认为，其能够在发展中国家项目的环境和社会风险管理方面提供有价值的专家意见。上述观点在国际金融公司作为国际组织的一些特点中能够得到印证。

首先，国际金融公司的组织框架和专业实践侧重于确定、评估、协商并达成财务上可行的投资项目，这大体上与商业银行的特点相似。

其次，除了侧重项目交易的组织结构外，国际金融公司的投资决定主要以财务可行性为基础。虽然其促进可持续发展的任务比商业银行要来得广泛，但其仍坚持最初的意图，即调动财务资源支持发展中国家的财务可行性私营部门项目。

再次，由于其侧重确认财务可行易，国际金融公司对私营部门发展项目环境和社会问题的参与度是以项目为单位的，并且越来越将商业盈利问题铭记于心。虽然其建立环境和社会政策框架的一个重要目的是为加强开发效果和融资操作的责任提供最低标准，但国际金融公司也认为，在项目中管理环境和社会问题时存在商业性。

最后，国际金融公司融资活动的商业导向性意味着其运作知识和经验与商业银行有直接的关联性。尤其是最近十年中，国际金融公司积累了相当多的环境和社会风险管理专业经验，内部环境专家的数量从不足10人增加到超过100人。在此过程中，国际金融公司不断提高其在环境和社会风险管理方面的专业知识，并将自己定位为发展中国家私营部门借款人可选择的合作伙伴。

(二)全球市场的融资伙伴

由于其融资业务，国际金融公司和私营金融机构早已有业务关系，通常作为债务和股权的融资方或者大型开发项目的联合融资人。自20世纪90年代中期以来，金融部门已经成为国际金融公司的战略优先部门，每年投往金融部门的投资占到了国际金融公司融资额的2／3至1／2。除了向国内运作的私营金融机构提供融资和技术支持外，国际金融公司还和全球最大的几家商业银行建立了密切的业务关-系，这些商业银行拥有大量的全球投资组合。这种互动很大部分是国际金融公司长期贷款辛迪加计划的产品，也被称为B类贷款计划(B－Loan program)。国际金融公司通过上述方案与商业银行联合为项目开发提供融资。这些方案使得商业银行的项目融资主管和国际金融公司的运营人员有必要经常交流，这也为他们最初讨论并最终促使赤道原则诞生创造了条件。

事实上，在2003年6月框架协议诞生之初就签署了框架协议的十家商业银行中，有六家参与了当年签署的国际金融公司辛迪加贷款。由于经常参加项目，商业银行定期与国际金融公司的内部B类贷款管理部门进行了交流，这些贷款管理部门负责辛迪加贷款进展报告，并及时通知参与行潜在的辛迪加贷款机会。它还负责为私营金融机构、投资基金和开发机构组织年会，以展示其辛迪加贷款项目，并提供一个探讨发展中国家投资机会和投资障碍的平台。由此看来，赤道原则诞生于2003年6月的年会上也绝非巧合。

(三)全球性产业标准

虽然国际金融公司的业务使命、金融优势和管理知识可以解释为何在赤道原则起草中它担当了技术顾问的角色，但这些本身不能揭示为何商业银行选择国际金融公司的环境和社会政策框架作为赤道原则的蓝图。为了理解主要大型商业银行的倡议，应从金融机构商业优势的角度来考虑国际金融公司《保障政策》的特点。

首先，选择国际金融公司的环境和社会政策框架作为共同行业标准的基础确保了它们将在一定程度上获得立即和无条件的承认及合法性。国际金融公司的董事会代表了超过170个国家的政府，他们正式地批准了国际金融公司业务政策和程序的改变或者新增内容。因此，虽然并不是所有政府均同样支持《保障政策》，但该政策仍然获得了多边认可。而且，因为该政策确认了国际系统中被广泛认可的标准和规则，例如，人权、保护敏感的生态系统和公众参与决策的机会，因此，它也获得了非政府环保组织的大力支持。

其次，由于许多商业银行对国际金融公司的环境和社会政策框架非常熟悉，因此依此制定行业标准也非常合理。虽然国际金融公司的财务实力不及许多商业银行，但作为一家多边机构它享有独有的特权，能够大大影响发展中国家的大型基础设施项目中的环境和社会问题如何解决。通过决定贷款附属的融资条件，以及辛迪加贷款中的商业银行贷款的融资条件，国际金融公司能够影响制定合同标准以及发展中国家的商业性法律义务，特别是那些缺乏私营融资渠道的国家。

最后，鉴于项目融资市场的全球性，单纯从可行性方面考虑，商业银行也要选择能够应用到全球所有行业项目投资的政策框架。与那些地区性开发银行不同，国际金融公司的运作政策和程序并不是为某个特别地区的机构涉及的，而是打算能够应用于开展项目的所有国家，并且同样有效。在此背景下，借鉴国际金融中心的框架是为了确保尽可能多的商业银行参与赤道原则。

六、小结

由于以国际金融公司的环境和社会政策框架为基础，赤道原则获得了广泛的支持，而国际金融公司实际上也成了全球项目融资市场的准政策的制定者。总而言之，赤道原则反映了国际金融公司在全球经济中越来越多的话语和制度影响，并且，毫无疑问提高了其作为一个国际组织的公众形象。

国际金融公司通过三种主要力量在全球项目融资市场获得了影响力：

第一，国际金融公司专家对企业实务的话语权影响力，这主要通过收集、组织、运用私营部门投资、环境恶化和贫困等知识和信息以及提倡某种形式的公司干预来实现。

第二，国际金融公司的话语权通过其业务授权和融资操作得到了加强，他们通过安排项目融资，在发放项目贷款时附加环境和社会条件从而在全球经济发挥了结构性力量，因而也在市场上推广了其运作政策和程序。

第三，借助其公共授权、专门技术和市场影响力，国际金融公司在全球项目融资市场享有巨大的号召力，这体现在其每年辛迪加银行会议的与会者数量上，在发展中国家开展业务的主要的金融机构聚集一堂。

由于赤道原则获得了金融机构、项目发起人和国际律师事务所及环境咨询机构等第三方的广泛认可，该框架协议大大影响了项目融资市场的环境和社会风险管理，且作为一项自愿倡议赢得了合法性。