借鉴国际经验,重构我国房地产税制

近年来各国实践表明，房地产课税尽管在税收体系中的主体地位不复存在，但在保证地方财政收入、均衡社会财富分配等方面仍具有其它税种不可替代的作用。重构我国房地产税制对现行税制的改革有着重要意义。

一、世界各国房地产课税的现状

世界各国房地产税的名称不尽相同，有的称为“不动产税”（如奥地利、波兰），有的称为“房地产税”（如德国、美国等），中国香港则直接称为“房地产税”。在很多国家，房地产税是地方政府，尤其是省以下各级地方政府的主体税种。大多数国家和地区开征房地产税是为了筹措地方财政收入，即属于财政型的房地产税。长期以来，发达国家的财产税一直是地方税的主体税种，虽然上世纪90年代以后，有些发达国家的地方税主体税种发生了变化，但财产税仍然是一个重要的税种。二十世纪90年代，发达国家财产税占地方政府税收收入的比例平均为35%，而财产税主要是对不动产所征收的房地产税，在美国房地产税占据了财产税份额的75%。

从上表中可以看出，房产税依然是各国地方财政收入的重要来源。世界各国房地产税的涉税项目不尽相同，在税制的设计方面有着鲜明的特点：

（一）从税基的选择环节看，分为对全部财产征税（净房地产税）和对特定财产征税（土地税、房屋税）两种情况

如丹麦对土地评估值课征土地税，对建筑评估值课征劳务税，对超过免征额的财富课征净财富税；俄罗斯则只对财产总价值课征房地产税。

（二）从计税依据的确定环节看，大多数国家和地区以财产估定价值或核定租金为计税依据

如美国、丹麦、埃及等；也有国家以资本净值或重置费用为计税依据，韩国对建筑物开征的房地产税以重置费用为依据；少数国家还以房地产面积为计税依据，如波兰。

（三）从税率的设计环节看，比例税率运用比较广泛，也有些国家采用定额税率和累进税率

如捷克规定不动产税按不动产面积每年计征0.1克朗－10克朗/平方米，土地税按土地面积每年计征0.1克朗－1克朗/平方米；法国的净财富税按每年1月1日净财富值实行0.5％－1.5％超额累进税率；韩国对土地和建筑物所征的税是以财产价值为基础按累进税率0.3％－10％征收的，另附加20％的国防附加税。

（四）从起征点和减免税的环节看，有些国家或地区对房地产税规定了起征点

如澳大利亚的维多利亚州对价值低于14万元的房产不征税；占有土地少于5000平方米或少于2000平方米时，在日本免征土地占用税；而且各国还有一些共同的免税项目，如公共用地（包括道路、公园等）、公共福利用建筑物（如图书馆、博物馆、以及非营利性的医院、养老院、孤儿院等）；各国对农业用地也给予不同程度的减免税。

（五）从征管环节看，大多数国家建立了严密的评估制度，随着经济的发展，运用计算机系统进行估价管理工作，已成为各国的一种发展趋势

由于对房地产征税一般都以其评估值作为计税依据，在国外已形成了一套较完善的财产评估体系。如美国房地产评估师协会（SREA）成立于1935年，是北美最大的独立性专业房地产评估师组织。

二、我国房地产税制的现状和存在的缺陷

（一）我国房地产税制的现状

我国现行房地产税制的基本框架是在1994年分税制改革后形成的，具体资料列表如下：

(二)我国现行房地产税制的缺陷

1．收入规模小。我国的房地产税属于地方政府财政收入，现行房地产税在整个地方政府收入中所占比重很小，2000年、2002年和2004年房产税和土地使用税两项合计占税收收入的比重分别为2.17%、2.11%和1.84%。究其原因，一是在长期计划经济体制下，个人拥有财产基本上只限于生活资料，劳动者的住房主要由单位提供，基本退出了商品行列。这与西方私有制基础上个人不仅拥有生活资料，也拥有生产资料，拥有自己私人住宅的状况相比，税基自然要窄得多。二是改革开放以来，我国税制以流转税为主体，现行房地产税征税范围针对的是经营活动中所涉及的房地产，对城镇居民个人的生活用房和农村的房产基本不征房产税，房地产税的征税范围小。

2．内外资企业适用税法不一致。现行的房产税、城镇土地使用税专门针对内资企业、单位和个人征收，对外资企业和外籍人士仍然沿用上世纪50年代的城市房地产税。两套税制在征收范围、税率、计税依据等方面的差异，导致内外资税负不公平。

3．立法层次低，法规不健全。首先，我国房地产税立法层次低，大多数税种仅停留在国务院的暂行条例水平，致使房地产税征管漏洞过大，限制了其组织财政收入和调节收入分配作用的发挥。其次，地方政府的房地产税权非常有限。我国的房产税是中央统一规定的固定税率，地方政府无权变动，城镇土地使用税则是国家统一规定税额幅度，各省在规定的税额幅度内进行有限的调整，同时地方政府的税收减免权亦非常有限。

4．缺乏健全的财产登记、估价、定价管理制度和方法。房地产税的征收建立在对财产准确核定的基础上。我国财产登记制度不健全，尤其是私有财产登记制度的缺失，影响了房地产税的征收管理，同时，没有完善的房地产估价制度，也为逃税提供了空间。

三、我国房地产税制的改革趋势

（一）合并统一房产税、城市房地产税和城镇土地使用税，设立《房地产税法》

首先，要充分体现世贸组织的国民待遇原则，促进市场经济条件下内外资企业的公平竞争，统一内外资企业房地产税制，同时防止部分企业利用虚假出资手段、变换企业经济性质、骗取国家税收优惠政策。其次，城镇土地使用税属于房地产税而非资源税，“房依地存、地随房走”，房屋、土地的规划、评估紧密相连，城镇土地的国有不影响三税的合并和统一。第三，房价的上涨多半缘于地价的上涨，因此三税统一有可行的理论基础，统一后的房地产税将基本消除内外资的“有别”问题，有利于简化税制、提高税收效率。

（二）扩大房地产税的征税范围

1．对城镇居民拥有的房屋征收房地产税。纵观各国的房产税制度，城镇居民自有房屋都属于房产税的课税对象，对城镇居民自有房屋免税是我国房地产税制的一大特色。但是，随着住宅商品化的发展和私人拥有房产的不断增加，房屋的折算价值分配逐步向高收入者倾斜，我国已经具备了对私人拥有房产课税的条件，因而对城镇居民业主自用住房课征比例房地产税在整体上将产生“累进”效应。可在按人均居住面积或人均收入等设置起征点的条件下，对城镇居民业主自用房课征比例税，使城市房地产税的纳税人涵盖城镇土地和房屋的全部所有人，提高房地产税占地方税收入的比例，发挥房地产税的调节作用。

2．对农村房地产征税，逐步统一城乡税制。从2006年起，我国取消了农业税的征收，而统筹城乡税制，增加财政收入是改善财政收支矛盾的重要途径。因此，房地产税的征税范围应该扩大到农村用于种植、放牧和其他农业活动的土地及房屋。

四、构建和完善我国房地产税的税制要素

（一）合理设置房地产税的税目，科学确定房地产税的计税依据

建议我国房地产税种下设农村土地使用税和城市房地产税。前者对农村用于种植、放牧和其他农业经营性活动的田、地、山、荡占地课征，后者对城镇企业和个人拥有的土地使用权及土地上的房屋和建筑物课征，城郊接合部的土地及房屋、建筑的处理应确定土地是否属于城市房地产税的课税范围，划分依据一是看其是否作为农用，二是在土地的15英里范围内至少有以下设施中的两项：人行道、自来水主线、排污设施、街灯、公共学校。如土地不作为农用，又符合第二项要求，就应该视为城市土地，征收城市房地产税。房地产税的计税依据包括年度租金价值、改良资本价值、未改良资本价值和占用面积。遵照国际惯例并结合现实国情，建议我国农村土地使用税的计税依据以规定的标准单位，考虑土地面积、土地位置和级差地租等因素来分类确定。城市房地产税以财产的改良资本价值为计税依据。

（二）灵活确定房地产税的税率

在土地和房屋采取合并征收房地产税之后，是如何确定其从价计征的税率问题。税率在一定幅度范围内可以由市、县级人大确定，各地的税率可以不同，在形式上可以采取累进税率、比例税率或比例税率和差别比例税率相结合的方式，以反映公平纳税和量能纳税。

（三）合理确定税收优惠

首先，取消城镇居民住房的房地产税收优惠政策，可避免对出租住房的歧视，有利于加强对个人私房出租的税收征管。其次，取消部分事业单位的房地产税收优惠。随着事业单位管理体制改革的深化，现有的事业单位将逐步实现企业化或行政机构化，前者应按照企业身份征收房地产税，如营利性医院，后者提供的服务性质类似于纯公共产品，其税收地位应该与行政机构相似。对后者是否需要征收房地产税的问题实际上就是对政府拥有的公务用财产或办公用财产是否需要征收房地产税的问题。我国只对政府用于出租的财产课征房地产税。第三，适当确定林地免税和农村土地的税收优惠。

（四）适度分权，提高地方政府的积极性

分税制国家的地方税立法一般有三种情况：一是税收统一由中央立法，地方只有遵循的义务；二是税种由中央设定，地方政府有权决定开征、停征和决定税率；三是地方政府经中央授权自行决定税种。我国目前属于第一种。但我国是一个区域经济发展不平衡的发展中国家，加之财产税税基具有非流动性和对地方的强依附性，为地方政府便于管理和操作，我国财产税的立法可先向第二种情况过渡。即由中央负责制定财产税的基本税法，授权省级人大制定实施细则，付诸实施，根据当地经济状况和纳税人的情况，自行决定开征、停征税种，选择本地区税目、税率和合理制定起征点或免征额以及税前扣除项目等地区性的减免优惠政策措施，增强房地产税制对地方经济的适宜性。

（五）建立以计算机系统为依托的房地产税征收体系

计算机被广泛运用于房地产税的税源监控和评税工作中，极大地降低了税收征管成本。随着我国新型房地产税制的建立，税收征管成本将会提高，这主要体现在扩大税基所引起的税源资料的收集、监控以及以市场价值为计税依据所引起的价值评估模型的建立、资料收集和测算工作上。因此，必须依托计算机系统提高房地产税的征收效率。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）