美国政府绩效评估对我国的启示

摘要：伴随着政府职能的转变和服务型政府理念的提出，政府绩效评估受到我国学者和政府各级部门的高度关注。我国在政府绩效评估制度构建方面已经取得巨大的成就，但是由于政府绩效评估在我国起步比较晚，因此我国在政府绩效评估方面还存在很多问题。与此同时我们可以看到，美国政府绩效评估制度经过长期的发展和完善，积累了丰富的经验，政府绩效评估的制度化和法制化以及政府绩效评估中的公民导向化和结果导向化，绩效评估的方法、技术和理念，都为我国政府绩效评估制度的完善提供了宝贵的经验。

关键词：政府绩效绩效评估启示

abstract:is following the government function transformation and service government idea statement,the government achievements appraised receives our country scholars and the government all levels of department?s high attention.our country in the government achievements appraised the system construction aspect already obtained the huge achievement,but because the government achievements appraised started quite late in our country,therefore our country in the government achievements appraised the aspect also had very many problems.at the same time we may see,the american government achievements appraised the system passes through the long?term development and the consummation,accumulated the rich experience,the institution and the legalization as well as the government achievements which the government achievements appraised appraised the citizen guides and the result guidance,the achievements appraisal method,the technology and the idea,all for our country government achievements appraised the system the consummation has provided the precious experience.

keywords:government achievements achievements appraisal enlightenment

近年来，随着我国政府管理体制改革的进行，政府绩效问题引起了地方政府的重视，许多地方政府借鉴国外的新的管理工具和管理技术尝试着进行了政府绩效评估的实践活动，取得了一定的成效。为了促进我国政府绩效评估的制度化和法制化就有必要在分析当前我国政府绩效评估的现状和存在的问题的基础上借鉴和学习国外在政府绩效评估方面的先进技术、方法和理念，从而使得我国在政府绩效评估方面取得更大的成就。

1.中美政府绩效评估的差异分析

1.1民众积极参与的美国政府绩效评估。在美国，各种利益团体经过不同的途径和方式参与政府绩效评估。在美国，政府绩效评估是民选官员，表达民意的一种方式。民选官员通过正式的行政命令、立法等制度化手段发起政府绩效评估，民选官员对政府绩效评估至关重要。从现实来看，民选官员有时会对政府绩效评估表现出强烈的热情和控制力度。民选官员对政府绩效评估主要通过制度化的方式来实现，从政府绩效评估的发展历史来看，任何一次政府绩效评估的法案或行政命令的出台都与民选官员的支持息息相关。民选官员对政府绩效评估的推广起了一定积极的推动作用。

1.2领导式控制中国政府绩效评估。在我国，由于民众更相信政府和依赖政府，所以民众很少对政府的行政工作产生怀疑并进而对政府工作进行监督。中国的政府绩效评估缺乏外在的推动力，往往表现为行政系统内部的评估。从基层政府绩效评估的实施情况来看，主要表现为控制式的评估方式，党政领导不仅仅承担监督政府的政府绩效评估，而且还负责政府绩效评估方案，指标设计。这种形式在政府绩效评估行使的过程中，往往忽视了行政机构内部职能的差异性，而是主要通过一种排名和奖惩的方式来实现。当然，党政领导并不一定参与政府绩效评估，而是指定一定的评估机构来实施，相对而言，评估机构对被测评的机构的职能的认知和指标的设计往往表现为能力不足，另一方面，行政机构自身缺乏自我评估的能动性，政府绩效评估停留在上下级领导外力强加的状态，这一评估的形式强化为内部管理工具的可能性较低，也不利于绩效文化的传播。

1.3法制化的美国政府绩效评估。美国的政府绩效评估具有明显的法制化特征，美国政府绩效评估制度的出台表现在相关的法律和行政命令上的出台上，以90年代的政府绩效评估为例，相关的法律制度包括《政府绩效与结果法案》 《联邦采购简化法案》，也包括州与地方政府的一些绩效评估的立法。美国政府绩效评估在经过长期的发展和积累经验，政府绩效评估逐步趋于完善。在程序的设计方面更加合理和规范化。在法制构建上，西方更加凸现多样化，虽然政府绩效评估还受到种种因素的制约，但已经进入了由成熟走向完善的阶段。与之相比较，我国政府绩效评估仍处于探索阶段，在部分地区取得了良好的效果，在整体上仍处于自发或半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容和评估构建根据政府本身需要而定。没有客观的标准，更缺乏制度化，或者是评估程序得到一定的规范化，但这些规范通常难以执行，因此评估仍然面临流于形式的危险，另外，我国政府绩效评估都是短期行为，常常在立法上缺乏约束，制度化比较弱。

2.美国政府绩效评估的实践对我国的启示

2.1建立多元化的评估主体。在实践中，中国政府绩效评估经常出现绩效评估主体单一化的现象，忽视了其他利益相关者的存在与政府组织密切相关的各种利益相关者可能会对政府组织有不同的期待和要求。我们应该建立公共部门自我评估与民间机构评估内外相结合的评估体系。然而，不管是公共部门的自我评估还是民间机构的评估都有其优势和不足。对于公共部门来说，公共部门对其自身的工作有全面的了解，掌握了详细的第一手资料，有利于评估活动的开展，但要求公共部门对自己的活动做出客观公正的评估，实非易事。因为评估在某种意义上就意味着批评，对公共部门来说，这无异是对该部门能力的质疑，会影响到本部门的声誉。所以在自我评估过程中，往往夸大成绩，掩盖失误，这容易使评估活动走向片面并带有浓厚的主观色彩。这就需要公众参与政府绩效评估。公众参与政府绩效评估的作用在于，一方面，由于其具有独立性，使得评估的结果更加客观、公正，而客观、公正是评估结果发挥作用的基础；另一方面，由于多元评估的存在，可以弥补单一政府绩效评估的不足，特别是当地方政府绩效评估本身存在较大缺陷的时候。但是公众的参与也并不是一件很容易的事情。“公民参与是基于自由、平等和个人权利等价值观，然而，这些价值观与政府官僚机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化相矛盾，正是这种政府结构与公民参与的矛盾使得执行和保持有意义的公民参与很困难。”［1］ 因此，最理想的解决办法就是把公共部门的自我评估和民间机构的外部评估结合起来，优势互补，以提高评估的准确性和公正性。从美国政府绩效评估的实践我们可以看出，民间机构发挥了重要的作用。例如，锡拉丘兹大学的坎贝尔研究所、政府会计标准委员会等民间机构为地方政府开展的测评活动，就在理论上和实践上有力地推动了美国政府绩效评估活动的开展。更为重要的是，如果公民参与政府绩效评估的进程，而绩效测评对解决公民重要的问题和改善公民关注的条件有所贡献，公民将更愿意以更大的热情来支持政府。在我国，第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构-兰州大学中国地方政府绩效评价中心，在兰州大学成立，这意味着我国开始有了独立的、专门的民间评估机构，意味着社会开始更加积极、主动地参与对地方政府绩效的评估，参与地方的发展。为了便于民间机构以及公民参与我国政府的绩效评估，我们在具体的实践中应做到：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查；同时在评估过程中要有公民的广泛参与，建设人民满意的政府；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效评估的重要依据；政府绩效评估要公开透明，要做到内容标准公开、过程公开、评估结果公开。这样，多样化的评估主体建构才能真正落到实处。

2.2建立科学的绩效评估指标体系。政府绩效评估的核心是要有一套科学的指标体系，以科学地确定政府绩效考评的内容和范围，从而形成正确的导向和有效的激励。政府绩效评估指标体系在整个绩效评估体系中占有重要的地位，美国在政府绩效评估的研究方面有很大的进展，积累了丰畜的经验。建立政府绩效评估指标体系的基本出发点是把政府绩效结构系统中所涉及的所有领域的复杂关系简单化，用简单的评估指标获取尽可能多的评价信息，为把握和了解政府绩效建设现状提供科学的判断依据。同时完整的政府绩效评估指标体系还应该对政府绩效结构的各个方面发生的变化趋势和变化程度进行反映，由此发现阻碍和影响政府绩效持续提高的不利因素，分析原因，并采取积极有效的对策。

如果说政府绩效评估是测评政府“工作做的怎么样”，那么，对政府绩效进行测评的一个前提就是“政府是做什么的”，即必须首先弄清政府的职能才能制定相关的指标体系，绩效评估要体现政府职能转变的要求，绩效评估要测评政府该做的事，测评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入政府绩效评估的范畴。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评估，不仅把评估政府的本意曲解了，而且会妨碍政府转变职能。我国学者针对政府绩效评估指标体系的构建提出了很多建设性的意见，并进行了有益的探索。厦门大学的卓越认为，有效选择评估指标，必须把握好以下对子的结合关系：“①内部指标与外部指标相结合；②数量指标与质量指标相结合；③肯定性指标与否定性指标相结合；④技术性指标与民主性指标相结合；⑤支出指标与回报指标相结合；⑥客观指标与主观指标相结合；⑦工作指标与业绩指标相结合；⑧行政成本指标与业务成本指标相结合；⑨个体指标与团体指标相结合”。［2］ 国家行政学院的刘旭涛认为绩效评估包括测量和评价两方面的含义，“测量是指依据一定规则用数字来表述客体或事件，其功用体现在定量判断和事实判断，其目的在于解决结果的排序问题，如成本测量、产出测量、效率测量以及成本效益分析等等。所谓评价，是指依照一定标准对定量结果做出主观价值分析，其功用体现在定性判断和价值判断，其目的在于解决结果的使用问题，如结构分析、绩效分析报告等等。”［3］借鉴美国的实践，遵循绩效评估的原则，我国政府绩效评估的衡量指标可以分为以下几个方面：一是政府业绩。包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果等；二是政府行政效率。包括决策效率、管理效率、执行效率.这几方面的指标构成了行政效率的完整体系，这几方面的效率都达到了标准，整个行政管理系统才达到了最大的效率；三是政府工作效能。包括社会效能和政府机关效能。社会效能属于宏观的决策范畴，即决策目标和手段是否正确以及实现目标能力的强弱等。政府机关效能属于微观的内部运行机制范畴，即制度是否完善、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效、是否优质服务等；四是政府行为成本。包括政府人力、物力与财力占用，即政府部门职员人数（政府官员人数）、支出总额、固定资产总额、政府支配资源程度、政府支出占gdp的比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重、政府部门工作人员占从业人员的比重、政府支出结构等等。［4］

2.3加强评估的制度化、法制化。在美国，政府绩效评估是其行政改革的重要组成部分。通过将绩效评估纳入政府改革方案一方面能保证绩效评估随着政府改革的推进而在公共部门获得持续性发展；另一方面也有助于其它管理工具（如内部市场、标杆管理、分权化管理、市场检验等）的有效应用，从而进一步推动行政改革。从我国政府绩效评估的实践可以看出虽然我国部分地区开展了有益的探索，然而从总体来看，我国政府绩效评估活动既缺乏有关法律的指导，又处于“各自为战”的状态，有些地区绩效评估活动搞的有声有色，而大部分地方政府的绩效评估还停留在形式上，仅限于对干部考核的层次，所以加强我国政府绩效评估制度化、法制化建设势在必行，应将其作为我国行政体制改革的配套措施。首先，应当通过政策引导来确立绩效评估的制度化和规范化，使之成为我国政府管理中的必要环节。其次，建立政府绩效评估的相关机构，对于评估的目的、指标的制定、过程、以及结果的反馈等由该机构负责实施，保证各级政府绩效评估的顺利进行。并且要从法律上保证该机构的权威性使其正常活动的开展不受其他政府组织或个人的干扰。这样将绩效评估作为行政管理体制改革的配套措施来进行既可以造成声势，提高绩效评估的规范性和强制性，又可以提高政府绩效管理的战略高度，增强说服力，激励政府部门、政府部门工作人员以及全国民众树立绩效评估意识。我国要借鉴美国政府绩效评估的做法，首先要颁布政府绩效评估的相关法律，政府绩效评估的项目内容，项目评估形式，评估范围以及具体环节，用法的形式来规定政府绩效评估，真正做到政府绩效评估有法可依。其次，制定政府绩效评估的制度和规范，在法律上保证政府绩效评估的权威性，既要给评估主体以独立的评估资格，又要给评估主体以绩效评估申诉的机会。最后，为了有效实施法律和制度，政府还应确定了独立机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。

参考文献

［1］阿里· 哈拉契米.张梦中译.政府业级与质量测评——问题与经验［m］. 中山大学出版社，2003， （40）

［2］卓越.公共部门绩效评估初探［j］.中国行政管理，2004，（2）

［3］刘旭涛.关于政府级效评估体系的四个基本问题［j］.新视野，2005，（6）

［4］颜如春.关于建立我国政府绩效评估体系的思考［j］.行政论坛，2003，（9）