预售资金政府监管模式疑难问题探析

摘要：商品房预售制度很大程度上缓解了房地产开发企业资金不足的困难，如何确保预售资金专款专用，维护购房人利益成为研究的热点。以天津为代表的政府监管模式较其他监管模式具有较强的优势，破解了预售资金监管中的一些疑难问题，值得借鉴和推广。

关键词：预售资金；监管；政府

中图分类号：DF521 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）20－0211－02

我国现行的商品房预售制度很大程度上缓解了房地产开发企业资金不足的困难，一定程度上促进了房地产市场的发展繁荣，但部分开发商将预售资金挪做他用，甚至携款潜逃等不诚信行为严重损害了购房人利益，破坏了市场环境，给房地产市场发展带来了严重的负面影响。对预售资金进行监管可以避免类似事件的发展，维护购房人利益，促进房地产市场稳定健康发展。但预售资金究竟应该由谁来监管的探讨一直都没有停止。笔者认为，从当前中国房地产市场形势来看，以政府作为监管主体是可行且有效的。

一、政府监管的必要性及优势

首先，就当前的形势来看，以政府作为新建商品房预售资金监管主体是符合我国国情且必要的。经过30多年的成功实践，我国把社会主义制度和市场经济相结合，逐步完成了从计划经济向市场经济的转轨。但是，我国的市场经济不同于西方自由市场经济，我们实行的是市场调节为基础、国家宏观调控为主导的双重调节模式。况且，我国的市场经济体制发展还不完善，具有较强的特殊性；法制体系尚未健全；社会信用严重缺失，市场秩序比较混乱……这些都要求政府在适当的时候进行适度干预。另外，从监管的概念来看，监管是一种公权力的表现形式，应以国家的名义进行，通过政府或其授权组织行使，针对市场、各市场主体及其经济行为进行具体干预或控制，以维护公共利益。在这种大背景下，以政府作为预售资金监管主体是必要的，而且，以政府作为监管主体的监管模式与其他几种监管模式相比，也有着不可替代的优势。

作为监管主体首先要具有公正性，政府监管模式在这点具有其他监管模式无可比拟的优势。银行为企业发放贷款，监理机构往往受雇且受制于开发企业，他们均与开发企业有着千丝万缕的联系。而政府部门具有相对的独立性，与被监管主体之间不存在共同利益关系，保证了监管的公正性。而在信用体系尚不健全的条件下，政府的公信力既消除了购房者的顾虑又降低了银行的经营风险。

其次，作为监管主体应具备确保监管资金安全的能力。在这点上政府与银行、监理机构、担保公司等监管主体相比，也有较强的优势。所谓确保资金安全的能力，一是指监管主体必须对房地产法律法规、房地产开发程序、建筑知识及金融知识有充分的了解。监理机构虽然有较强的专业技能，但其金融专业知识较欠缺，无法对监管资金的流向进行有效监控。银行等金融机构虽然具有较强的金融专业知识，但因缺乏建筑工程知识而难以正确掌控工程进度，加之不同银行间的监管标准难以统一且各银行间存在竞争可能会导致审查力度不一，难以保证所有预售资金的安全。在政府部门作为监管主体的监管模式中，银行只是监管环节中的一方参与者，它可以利用其金融专业优势管理预售资金，且因其不具有审批权而避免了各银行监管程序方法不一致的问题。同时，政府部门有能力协调银行、监理公司、开发企业之间的关系，解决监管过程中存在的各种问题。二是监管主体必须掌握全面的信息而且具有较强的信息分析、管理能力。政府部门掌握着大量房地产市场的一手数据，也只有政府能整合资金监管信息、产权产籍信息、商品房销售管理信息以及银行等金融机构信息。

再次，政府监管具有较强的行政约束力。在所有监管主体中，只有政府房地产管理部门具有一定的行政权力，可以对一些不诚信、不按规定进入监管程序的开发企业进行行政处罚，因而对房地产开发企业具有较强的行政约束力，也因此保证了监管效力，避免了监管流于形式。

二、以政府作为监管主体的主要难点问题

学术界对预售资金监管主体的选择问题也有过许多讨论，大部分学者在认同政府监管模式较其他监管方式更为安全、公正的同时，也提出了对政府监管模式的一些担忧，主要有以下三方面：

第一，如何把握好对预售资金的管控力度，避免对房地产市场干预过多。有学者担心政府部门因权力过大，在监管过程中有可能对开发企业干预过多，结果导致管得过死，从而影响房地产开发供应量，加剧供求矛盾，对行业发展产生负面影响。

第二，如何有效控制财政支出的同时兼顾监管效率。无论是政府部门直接对预售资金进行监管还是专门成立直属事业单位对预售资金进行监管，都会增加政府财政支出。况且，预售资金监管工作涉及面广，能够切实有效的监管并非易事，如何使有限的资源发挥最大的监管效用成为摆在政府面前的一道难题。

第三，如何避免因政府责任增大而引起的权力寻租现象。权力的集中或权力增大都有可能引发问题。预售资金监管过程中涉及资金流量大，履行资金监管职责的工作人员承担着较大的审批权限，因此，如何建立有效的权力制约机制，规范工作人员的行为，规避道德风险是政府监管模式有效运行必须解决的问题。

三、天津监管模式有效破解政府监管难题

天津的政府监管模式自运行以来，收效良好，得到了社会各界的肯定和认可。

1．按比例监管，兼顾资金安全与效率

为确保预售资金安全，新建商品房如期竣工交付使用又使房地产开发企业有较为充足的资金满足自身运营需要，天津特别采用了按比例监管的监管模式。监管范围不是所有预售资金，而是项目取得商品房销售许可证后所需的后续建设资金和有关费用。预售资金监管比例主要依据上年度新建商品房每平方米平均销售价格之比进行确定，每年调整一次。开发企业可以按照施工进度，申请使用被监管资金，用于支付建筑工程总承包工程款、区内自来水工程款、区内排水工程款、燃气工程款、热力工程款及电力工程款。监管比例之外的资金，开发企业可以自行提取使用。采取按比例监管的方式，充分考虑了开发企业对资金的需求和建设项目资金的使用效率，既达到了即时监管、防控风险的目的，满足了建设项目资金需求，又使开发企业拥有一定自，提高企业资金使用效率，支持企业发展，避免了对房地产市场产生过大冲击，实现了预售资金监管在天津的软着陆。

2．全程免费监管，降低社会监管总成本

虽然政府房地产主管部门成立预售资金监管机构会增加一部分财政支出，但从社会监管总成本来看，政府监管模式无疑是最经济的。首先，天津监管模式在监管过程中不向开发企业收取任何费用，实行全程免费监管，这相较其他非政府监管机构收取部分监管费用而言，无疑降低了房地产交易总成本。其次，即使不采取政府监管的模式，政府也必须承担制定监管政策、协调解决监管过程中出现的各类问题以及对监管机构进行“再监管”的职责，这其中除了监管机构运营的费用及房地产开发企业支付的监管手续费外，政府还要承担“再监管”的费用，则社会监管总成本将增加。在当前中国房地产市场形势下，这些成本的增加都有可能造成商品房价格的上涨，而这并不是我们所期望的。因此，以较少的政府成本增加换取整个社会监管成本的降低对当前中国房地产市场来说是必要的。

3．制度完善，科技支撑，全方位防范道德风险

权力是滋生腐败的根源，违法违规是腐败的必然的手段。因此，在履行资金监管职能职责的过程中，天津市房地产交易资金监管中心始终坚持依法合规的原则，保障职责范围内的行政行为始终在法律法规和规章以及规范程序内运行。抑制腐败，完善法律法规体系及操作规程是关键。天津模式，一是将新建商品房预售资金制度在《天津市房地产交易管理条例》中进行了明确，上升到地方性法规的高度。二是由天津市人民政府办公厅颁布《天津市新建商品房预售资金监管办法》，以政府规范性文件的形式，确立了新建商品房预售资金监管的管理办法。三是不断完善资金监管操作规程，严把预售资金“进、出”两关口，以完善的制度规范体系确保监管资金应进必进、应付尽付。四是在管理上，实行全员风险抵押与奖励金制度，以经济手段辅助行政管理手段强化业务管理的同时加强廉政建设。其次，先进的科技手段是防范道德风险的重要依托。依托天津市国土房管局“数字房管”建设成果，通过搭建新建商品房预售资金监管系统，与房地产产权产籍系统、商品房销售管理系统、公积金管理系统、银行结算系统以及银联网银系统进行跨行业跨部门的链接，不仅使资金监管每日数亿元的资金流转监督、管控成为可能，而且使资金监管的每一个环节都在系统上锁定，每位岗位人员都在自己的权限内履行职责，每位岗位人员的每一笔业务操作都在系统内留有记录，有效的通过科技手段规范和制约了权力的有序运行。

天津的预售资金监管模式是以政府作为监管主体的有益探索，且取得了较好的成效，不论是在监管量还是监管额上都切实起到了确保预售资金安全的作用，在维护房地产市场持续健康稳定发展方面发挥了积极作用。

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